Курск, Курская область, Россия
Курск, Курская область, Россия
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.27 Гражданское право
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ОКСО 40.03.01 Юриспруденция
ББК 60 Общественные науки в целом
ББК 6740 Отрасли права
ТБК 754 Гражданское право
BISAC LAW011000 Civil Law
В статье анализируются специфика и перспективы использования юридически значимых сообщений в иных отраслях права, а также судебная практика с целью определения проблем эффективности их применения. Среди существенных факторов, препятствующих применению ст. 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации иными отраслями, авторы называют несовершенство самой нормы, а также выделяют в ряде случаев ее публичный характер. Авторы в частности отмечают, что сообщения как часть процедуры изъятия земельных участков для их обладателей имеют правовое значение. Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и частно-научных методов: системно-структурный, анализ, формально-юридический, логический и другие. Научная новизна исследования состоит в том, что авторами, на основе теоретических выводов, законодательных актов и судебной практики, предлагается считать юридически значимые сообщения в рамках административной процедуры выявления правообладателей недвижимости, которую предполагается изъять, оправданным и необходимым способом обеспечения соблюдения прав и законных интересов таких правообладателей.
юридически значимые сообщения, аналогия права, изъятие земельного участка, земельный участок, уведомление
Включение в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ) ст. 165.1 «Юридически значимые сообщения» обусловило формулирование в общем виде понятия юридически значимых сообщений и правил их применения. В дальнейшем, особенности практического применения данной нормы были конкретизированы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [6] (далее – Пленум 25, ППВС 25). В частности, пп. 63-68 Пленума 25 определяют механизм направления и получения юридически значимых сообщений, их форму, особенностях применения правил [6]. Анализ ст.165.1 ГК РФ и указанные положения Пленума 25 позволяет утверждать, что особенности применения юридически значимых сообщений могут исходить из законов, условий договоров, определяться обычаем или практикой, сложившейся между сторонами конкретного правоотношения.
В тоже время, юридически значимое сообщение должно иметь определенный субъектный состав: конкретных адресата и отправителя, который должен обеспечить доставку сообщения адресату, а результатом совершения юридически значимого сообщения всегда является возникновение правовых последствий (возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей) у последнего, при чем из буквального толкования рассматриваемой нормы такие последствия должны носить гражданско-правовой характер. Важность указанных критериев, которым должно отвечать юридически значимое сообщение, отмечена также в теоретических исследованиях [4,10].
Между тем, законодательно закрепленная необходимость наступления именно гражданско-правовых последствий у адресата как результат совершения юридически значимого сообщения отправителем не исключает применения указанной нормы в иных отраслях права. Так, в научной литературе было отмечено, что в случае отсутствия прямого указания на действие ст. 165.1 ГК РФ в иных отраслевых законодательных актах, отличных по основным методам и принципам регулирования, это не исключает возможность применения межотраслевой аналогии закона [8].
Складывающаяся правоприменительная практика также свидетельствует о востребованности применения указанной нормы не только в гражданско-правовых отношениях, но и в области отношений, урегулированных нормами иных отраслей права.
Правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 27.09.2016 г. № 36 [7], п. 68 Пленума 25 [6] свидетельствуют о том, что норма ст. 165.1 ГК РФ подлежит применению, если процессуальным законодательством не предусмотрено иное, к судебным извещениям и вызовам. В обзоре судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 10.12.2015г. указано: с 1 апреля 2015 г. подробно регламентирован порядок выявления лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд, и уведомления таких лиц о планируемом изъятии (статья 56.5 ЗК РФ), а также о принятом решении об изъятии земельного участка (статья 56.6 ЗК РФ), к которым также применяются правила о юридически значимом сообщении (статья 165.1 ГК РФ). При рассмотрении дел по спорам, возникающим в связи с принятием таких решений об изъятии, необходимо учитывать, что бремя доказывания факта соблюдения соответствующих требований земельного законодательства, направления соответствующих сообщений и их доставки адресату лежит на лице, направившем сообщение [5].
Такой подход правоприменителя представляет интерес в рассмотрении данного вопроса с теоретической точки зрения. Так, необходимо удостоверится в соответствии сообщений, указанных в ст. 56.5 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), критериям определенности субъектного состава (отправитель и адресат), доставки адресату, возникновению у адресата правовых последствий, установленных законом или договором.
Отметим, что ст. 56.5 ЗК РФ не вызывает сомнений в регламентации деятельности уполномоченных компетентных органов по выявлению правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд при отсутствии сведений о зарегистрированных правах на такие объекты в ЕГРН, согласно установленной данной нормой закона процедуре.
В частности, ЗК РФ предусматривает, что уполномоченный орган исполнительной власти (ст.56.5) или орган местного самоуправления (56.2 ЗК РФ), не менее чем за шестьдесят дней до принятия решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд обязаны осуществить:
- обеспечение опубликования в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом соответствующего муниципального образования по месту нахождения земельных участков, подлежащих изъятию, сообщения о планируемом изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд (подп.2 п.1 ст. 56.5 ЗК РФ). Пункт 5 ст.56.5 ЗК РФ определяет содержание такого сообщения;
- обеспечение размещения сообщения о планируемом изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд (подп.3 п.1 ст. 56.5 ЗК РФ) на официальном сайте уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 56.2 ЗК РФ, и официальном сайте указанного в подп. 2 п. 5 муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Содержание сообщения определено п.6 ст.56.5 ЗК РФ;
- обеспечение размещения сообщения о планируемом изъятии земельных участков на информационном щите в границах населенного пункта, на территории которого расположены земельные участки, подлежащие изъятию, а в случае, если такие земельные участки расположены за пределами границ населенного пункта, на информационном щите в границах соответствующего муниципального образования (подп.4 п.1 ст. 56.5 ЗК РФ). Содержание сообщения определено подп. 1,4,6,7 п.5 ст.56.5 ЗК РФ.
Из изложенного следует, что статьей 56.5 ЗК РФ предусмотрены три различных сообщения, каждое из которых имеет свое содержание и свой способ обнародования (опубликование, размещение на сайте в сети «Интернет», размещение на информационных щитах) предполагающий доступ к данным сообщениям и возможность ознакомления с ними неопределенного круга лиц.
При отсутствии в ст. 165.1 ГК РФ законодательно установленных требований и ограничений к отправителю юридически значимого сообщения в юридической литературе отмечается, что отправителем (информатором) может быть как непосредственный участник гражданского оборота, так и властный орган [1].
По смыслу указанной выше нормы отправителем рассматриваемых сообщений является уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 56.2 ЗК РФ. При этом, указанные органы, публикуя и размещая указанные сообщения, действуют не в качестве участников гражданско-правовых отношений, а, следуя установленной законом процедуре, осуществляют свою деятельность в рамках предоставленных им властных полномочий.
Данные сообщения не имеют конкретного адресата, и он на момент их опубликования и размещения неизвестен. Целью таких сообщений является выявление собственников, землевладельцев, землепользователей, земельных участков, подлежащих изъятию, а также собственников, правообладателей расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, которая и может быть достигнута посредством доведения информации, содержащейся в рассматриваемых сообщениях, до неопределенного круга лиц среди которого наличие выявляемого лица лишь предполагается, что отличает рассматриваемый случай от ситуации обозначенной в п. 65 Пленума 25, где о наличие адресатов (участники общества, собственники помещений в многоквартирном доме) достоверно известно отправителю и под сомнение не ставится.
Указанные выше обстоятельства исключают возможность направления и доставки рассматриваемых сообщений конкретному лицу и обусловливают их публичный характер, в то время как юридически значимое сообщение по смыслу ст.165.1 ГК РФ всегда имеет конкретного адресата, что определяет его относительный, субъективный характер.
Для оценки критерия наступления правовых последствий рассматриваемых сообщений следует выяснить, в частности, соответствует ли их содержание их назначению [9].
Как отмечалось выше и следует из ст.56.5 ЗК РФ назначение рассматриваемых сообщений состоит в выявлении лиц, являющихся правообладателями земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, которые предполагается изъять и сведения о которых отсутствуют в ЕГРН. Данное назначение сообщений обусловлено самой процедурой выявления правообладателей объектов недвижимости, подлежащих изъятию при отсутствии сведений о зарегистрированных правах на такие объекты в ЕГРН, которая введена в ЗК РФ (ст.56.5 ЗК РФ) и призвана максимально обеспечить защиту прав и законных интересов собственников и иных правообладателей изымаемых земельных участков и расположенных на них зданий, сооружений [3].
Исходя из назначения таких сообщений, законодатель определил их содержание, которое можно определить как информационно-уведомительное и, в тоже время, являющееся значимым для выявляемых лиц принадлежащие объекты недвижимости которым предполагаются к изъятию (п.п.5,6 ст.56.5 ЗК РФ).
Правовые последствия ознакомления с рассматриваемыми сообщениями лицами, не являющимися правообладателями объектов недвижимого имущества, которые предполагается изъять, ЗК РФ.
Последствия ознакомления с такими сообщениями лиц, которые являются правообладателями объектов недвижимости, предполагаемых к изъятию установлены п.8 ст.56.5 ЗК РФ. При этом, указанная норма связывает наступление таких последствий только с сообщением предусмотренным подпунктом 2 пункта 1 статьи ст.56.5 ЗК РФ, т.е. с сообщением подлежащим опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, что обеспечивает возможность установить момент ознакомления с указанным сообщением неопределенного круга лиц, т.е. момент «доставки». Данная норма предусматривает необходимость подачи заявления в уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления (ст. 56.2 ЗК РФ) в течение шестидесяти дней со дня опубликования указанного сообщения правообладателем подлежащего изъятию объекта права, который не зарегистрировал в ЕРГН земельные участки и/или расположенные на них объекты недвижимости, об учете их прав (обременений прав) на земельные участки и (или) объекты недвижимости. К заявлению должны быть приложены копии документов, подтверждающих эти права (обременения прав), а также указан способ связи с заявителями, включая почтовый адрес.
Данные последствия не носят гражданско-правовой характер. ГК РФ, в частности, статья 279, регламентирующая изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, имеет отсылочную норму к ЗК РФ, и не содержит положений о порядке выявления лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию. Вместе с тем, указанные сообщения как часть процедуры изъятия земельных участков для их обладателей имеют правовое значение. Так, в Обзоре судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденного, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 10.12.2015 отмечается (п.п. 2, 4), что основанием для отказа в удовлетворении требования уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о выкупе земельного участка является несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, и не лишает собственника такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества [5].
В юридической доктрине также отмечается, что если уведомление является частью юридического состава, то его правовые последствия наступают только в том случае, когда он полностью соблюден [2]. Кроме того, правовыми последствиями не всегда является установление, изменение или прекращение прав или обязанностей, такие последствия могут носить и иной характер [8].
В.В. Долинская, рассматривая и систематизируя виды юридически значимых сообщений, различает их по двум критериям:
- содержание информации;
- последствия в виде активного (пассивного) поведения адресата, в том числе направления ответа [1].
Считаем, что правовые последствия сообщений о предполагаемом изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости очевидны, хотя не носят гражданско-правового характера и напрямую не влекут возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей в отношении предполагаемого к изъятию имущества.
Рассматриваемые сообщения в рамках деятельности уполномоченных органов оформляют административную процедуру выявления лиц, являющихся правообладателями земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, которые предполагается изъять, сведения о которых отсутствуют в ЕГРН. Такие сообщения являются информационно-уведомительными, носят публичный, характер и направлены на обеспечение соблюдения законных прав и интересов указанных правообладателей недвижимости, а не на создание правовых последствий.
Представляется, что указанные сообщения отвечают требованиям Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» об информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст.ст.1,12,13), согласуются с принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст.4), соответствуют способам доступа к такой информации (сообщениям) (ст.6) и влекут для пользователей такой информации права, предусмотренные ст.8 указанного Закона.
Кроме того, в рассматриваемом контексте справедливо указать, что в научной литературе отмечается целесообразность обращения к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» со ссылкой на ст. 2: «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления» являются раскрытием понятия «информация». По категории доступа информация может быть общедоступной, по порядку ее предоставления (распространения) – предоставляемая или распространяемая в соответствии с действующим законодательством [1].
С учетом изложенного, возможность отнесения сообщений, предусмотренных ст.56.5 ЗК РФ к юридически значимым в буквальном смысле ст.165.1 ГК РФ весьма сомнительна, поскольку такие сообщения не отвечают критериям определенности адресата и наступления у него гражданско-правовых последствий, предусмотренных законом или договором. В то же время, в рамках административной процедуры выявления правообладателей недвижимости, которую предполагается изъять, указанные сообщения представляют собой оправданный и необходимый способ обеспечить соблюдение прав и законных интересов таких правообладателей в силу чего влекут для них правовые последствия, предусмотренные нормами ЗК РФ, Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», имеют правовое значение для разрешения споров в судебном порядке. Указанные обстоятельства обусловливают возможность применение ст.165.1 ГК РФ к сообщениям, предусмотренным ст.56.5 ЗК РФ в порядке межотраслевой аналогии закона. Изложенное также позволяет сделать вывод о том, что юридически значимое сообщение может носить публичный характер, в качестве правовых последствий обеспечивать права и законные интересы адресатов, применение к сообщениям Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не исключает их квалификации как юридически значимых. Выявление указанных особенностей, на наш взгляд, обеспечивает возможность применения ст.165.1 ГК РФ в различных отраслях права.
1. Долинская В.В. Правовая природа юридически значимых сообщений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 6. С. 10 - 19.
2. Евстигнеев Э.А. Правовая природа юридически значимых сообщений // Вестник гражданского права. 2012. № 5. С. 37 - 65.
3. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, А.И. Бутовецкий, Е.Л. Ковалева и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2017. 784 с.
4. Иванова Т.Н., Монченко О.В. Юридически значимое сообщение как квазисделка в российском гражданском праве // Право и экономика. 2016. № 1. С. 38 - 44.
5. Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 10.12.2015) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. №4.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 8.
7. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11.
8. Сделки, представительство, исковая давность: постатейный комментарий к статьям 153 - 208 Гражданского кодекса Российской Федерации / В.В. Байбак, Р.С. Бевзенко, С.Л. Будылин и др.; отв. ред. А.Г. Карапетов. М.: М-Логос, 2018. [Электронное издание. Редакция 1.0] / СПС «КонсультантПлюс»: поиск по наименованию.
9. Скловский К.И. Сделка и ее действие. Комментарий главы 9 ГК РФ. Принцип добросовестности. 4-е изд., доп. Москва: Статут, 2019. 278 с.
10. Чашкова, С.Ю. Юридически значимые сообщения и нотариальная деятельность // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 6. / СПС «КонсультантПлюс»: поиск по названию.
