Статья посвящена анализу изменения действующего законодательства и его применению при осуществлении инвестиционной деятельности и градостроительном проектировании.
градостроительное право, генеральный план, нормативы градостроительного проектирования, проекты планировки и проекты межевания территории, объекты недвижимости для осуществления инвестиционной деятельности, стратегические инвестиционные проекты.
Нормативы градостроительного проектирования [1] (НГП) Санкт-Петербурга [2] (новая редакция утверждена постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 257 от 11 апреля 2017 г.) – важный документ, определяющий требования к показателям застройки как целых территорий, так и отдельных земельных участков. Сутью НГП является закрепление минимальных показателей потребности в объектах социально-культурной и бытовой инфраструктуры, потребности в инженерной инфраструктуре и потребности в объектах улично-дорожной сети [1].
Учитывая длительность инвестиционно-строительного процесса и процедур получения исходно-разрешительной документации, застройщикам целесообразно заблаговременно учитывать требования НГП при оценке экономической эффективности реализации проекта. Адресными инвестиционными программами Санкт-Петербурга, определяющими строительство социальных объектов за счет бюджета города, в последнее время не предусмотрено строительство объектов социальной инфраструктуры в случае возведения объектов жилой застройки за счет инвестора – эти обязательства ложатся на плечи застройщика, что делает своевременный расчет потребности в объектах инфраструктуры еще более значимым.
Федеральным законодательством содержание НГП определяется весьма неконкретно. Это подтверждает А.В. Жигачев, оценивая состав требований и параметров, закладываемых в НГП [3]. Вместе с тем для городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя – содержание НГП устанавливается исполнительным органом государственной власти соответствующего города федерального значения [1].
Положением «Об утверждении Положения об установлении содержания, порядка подготовки и утверждения нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга», утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 июня 2015 г. № 549, определяется следующий состав нормируемых объектов [4]:
- автомобильные дороги регионального значения;
- предупреждение чрезвычайных ситуаций регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
- образование;
- здравоохранение;
- физическая культура и спорт;
- электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;
- благоустройство территории;
- обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;
- очистка Санкт-Петербурга от снега;
- социальное обслуживание населения;
- культура;
- торговля и общественное питание.
Важность такого перечня высока еще и потому, что влечет за собой возникновение расходов, учет которых возможен в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации для целей налогообложения прибыли. Это подтверждается письмом Минфина от 1 декабря 2015 г. № 03-03-06/4/69955 [6].
Новые нормативы стали доработанной и улучшенной редакцией старых региональных нормативов градостроительного проектирования, утвержденных в феврале 2014 г. [5]. Первая редакция НГП появилась в январе 2016 г. Но за этот год первоначальная редакция претерпела неоднократные изменения по структуре и по значениям самих показателей, причем некоторые показатели менялись несколько раз то в большую, то в меньшую сторону.
В новых НГП устранена вариативность такого показателя как жилищная обеспеченность [6]. Установлен единый параметр для расчета населения объектами обслуживания как при подготовке документации по планировке территорий, так и для подготовки Генерального плана – 28 кв. м квартир на одного жителя [5]. Учитывая то обстоятельство, что при расчетах параметров застройки используется не только для объектов обслуживания, но и на дальнейших стадиях проектирования – для таких нормируемых элементов благоустройства, как площадки для отдыха детей и взрослых (и др.), такое жесткое закрепление единого показателя устраняет двойственность расчетов.
Был сохранен показатель по обеспеченности в общеобразовательных учреждениях (школах) – 120 мест на 1000 жителей [7].
Увеличен показатель по обеспеченности в дошкольных образовательных организациях (детских садах) – 61 место на 1000 жителей [7].
При этом достаточно сильно уменьшен показатель по обеспеченности в амбулаторно-поликлинических учреждениях: с 34,4 мест [7] до 26,6 мест на 1000 жителей [5].
Немаловажно и то обстоятельство, что был изменен показатель плотности улично-дорожной сети (УДС). Отдельно указан показатель плотности УДС для подготовки Генерального плана (2,5 км/кв. км) [7] и отдельно – для подготовки документации по планировке территорий. Причем для подготовки документации по планировке территорий показатели были разделены по зонам обслуживания: теперь для каждой из функциональных зон установлен свой показатель плотности. Это логично, поскольку структуры всех территорий различны. Например, в прошлом усредненный показатель плотности в 6 км / кв. км приводил при проектировании к излишнему дроблению промышленной зоны, для которой в силу своего назначения зачастую требуются, наоборот, укрупненное деление – для возможности строительства крупных производств. В случае деления промышленной территории на равные участки при нормативе 6 км/кв. км такой участок должен быть ориентировочно 33,3 га. Такое ограничение в размерах земельных участков не позволяет размещать крупные производства, потребность в больших территориях для которых сегодня существует. Размещение таких крупных производств является градообразующим для города и оказывает существенное влияние на экономику города. Например, площадь территории завода «Ангстрем-Т» (г. Москва, Зеленоградский район), являющегося крупнейшим в Восточной Европе производителем интегральных схем и открывшего в 2016 г. микроэлектронную фабрику, составляет 40 га. Площадь территории, открытой в 2016 г. в Подберёзье Новгородской области фабрики шведской компании IKEA, – 62 га. Площадь территории завода «Акрон» (г. Великий Новгород), входящего в группу компаний «Акрон», осуществляющую производство минеральных удобрений, открывшего в 2016 г. новый производственный цех аммиака и ставшего крупнейшим инвестиционным проектом на российских производственных площадках за последнее время, составляет 461 га. Осуществление таких крупных промышленных производств в случае превышения объемов инвестиций в 2 млрд руб. относится к стратегическим инвестиционным проектам в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О стратегических инвестиционных проектах, стратегических инвесторах и стратегических партнерах Санкт-Петербурга» [7].
При новом нормативе 2,5 км/кв. км в случае деления промышленной территории на равные участки это могут быть участки до 400 га. Такое изменение структуры промышленной территории позволит повысить ее инвестиционную привлекательность, что отвечает целям, установленным Генеральным планом Санкт-Петербурга 2015 г. на прогнозируемый период, – об увеличении производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур с 13 до 25% [8].
Аналогичная ситуация и с зонами рекреации: слишком сильное дробление приводило бы к невозможности размещения крупных парков и рекреационных зон (например, площадь Парка 300-летия (Санкт-Петербург) 54 га, Московского парка победы (Санкт-Петербург) – 67 га).
Для зон индивидуальной жилой застройки ситуация прямо противоположная – там показатель плотности УДС должен быть намного выше, поскольку площадь участков ИЖС обычно составляет от 0,06 га до 0,2 га, соответственно, такие кварталы имеют меньшую площадь (их площадь может быть и 0,6 га, и 2 га), в отличие от территорий многоквартирной жилой застройки, что нашло свое отражение в новых НГП [9]:
- для функциональной зоны с условным обозначением 1 ЖД – 11 км/кв. км;
- для функциональных зон с условным обозначением 2ЖД, ЗЖД, Д, ДИ – 4 км/кв. км;
- для функциональных зон с условным обозначением ПД, РЗ, РО – 2,5 км/кв. км;
- для функциональных зон с условным обозначением Иl, И2, ИЗ, И4, Pl, Р2, Р4, Р5, Kl, К2, КЗ, У, С – не устанавливается.
Кроме этого, в показателях улично-дорожной сети появился такой новый элемент, как «пути сообщения, не относящиеся к улично-дорожной сети» [7]. Под этим понятием зафиксированы внутриквартальные проезды и велосипедные дорожки. Учитывая, что зачастую внутриквартальные проезды являются территориями общего пользования, выделяемые во внутриквартальные красные линии, впервые сделана попытка регламентировать к ним требования, чтобы избежать ситуаций с пробками в новых кварталах, когда проезд формируется с минимальной шириной для проезда пожарной машины [7] и при этом не позволяет разъехаться двум машинам, движущимся в противоположных направлениях. В новых НГП установлено требования о двухполосности таких проездов и ширине дорожного полотна в 8,5 м.
Для застроенных территорий, в частности центральных районов, такие требования вряд ли выполнимы, но для новых районов это необходимый стандарт, учитывая специфику нового строительства.
Для этого сделана специальная оговорка: в случае если территория, в отношении которой осуществляется подготовка документации по планировке территории, расположена в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, допускается [10]:
- отклонение от минимального расчетного показателя общей плотности уличнодорожной сети, но не менее существующей плотности улично-дорожной сети;
- отклонение от минимальных параметров, приведенных в приложении к нормативам градостроительного проектирования, при снижении расчетной скорости движения.
В эту оговорку не попали районы, являющиеся застроенными, но не входящие в границы объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, – это буферные кварталы между центром и спальными районами. И таких территорий в городе достаточно много: это практически весь Московский район, большая часть Красногвардейского района, примыкающая в Свердловской набережной и реке Охта, муниципальный округ «Финляндский округ» Калининского района, муниципальный округ «Черная речка» Приморского района и другие территории.
Исключена путаница в показателях озеленения. Раньше показатели по озеленению, помимо нормативов градостроительного проектирования, дублировались в Законе Санкт-Петербурга от 23 июня 2010 г. «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» и правилах землепользования и застройке, причем везде они были разными. В новых НГП показатель «норма обеспечения населения зелеными насаждениями общего пользования при комплексном освоении территорий» [7] (составлял 16 кв. м на одного человека) исключен. Теперь показатель обеспеченности населения озеленением при подготовке документов градостроительного зонирования и территориального планирования зафиксирован только в пункте 3 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» (норматив обеспеченности населения Санкт-Петербурга территориями зеленых насаждений рассчитывается по районам) [5]. При определении показателей озеленения в документации по планировке территорий действуют Правила землепользования и застройки [21].
Частью новых НГП в соответствии с пунктом 1.1 Положения «Об утверждении Положения об установлении содержания, порядка подготовки и утверждения нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга», утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 июня 2015 г. № 549, стал раздел «Материалы по обоснованию расчетных показателей обеспеченности НГП» [12] с приведением подробных статистических данных и обоснований каждой цифры норматива, что делает эти цифры обоснованными, и понятной становится логика определения каждого норматива.
В целом принятые изменения в законодательство представляются необходимыми и в значительной степени учитывающими особенности структуры и развития разных функциональных зон, а также сложившиеся реалии застроенных городских территорий и проблемы, решение которых необходимо закладывать при осуществлении градостроительного проектирования. Однако в отношении ряда территорий остались вопросы о возможности применения НГП на практике с учетом сложившейся градостроительной ситуации.
Вступили в силу новые НГП с 24 апреля 2017 г., кроме случаев разработки проектов планировки территорий, в отношении которых выданы распоряжения до момента вступления в силу НГП. Для таких случаев НГП вступают в силу 1 января 2018 г. [4].
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 18.06.2017). Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 11 апреля 2017 года № 257 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга».
3. Жигачев А.В. О значении нормативов градостроительного проектирования в градостроительных правоотношениях [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Положение «Об утверждении Положения об установлении содержания, порядка подготовки и утверждения нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга», утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 июня 2015 г. № 549.
5. Закон Санкт-Петербурга от 14 февраля 2014 г. № 23-9 «О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга».
6. Серова А.И. Комментарий к письму Минфина России от 05.07.2016 № 03-03-РЗ/39299 [Текст] / А.И. Серова // Строительство: акты и комментарии для бухгалтера. - 2016. - № 8.
7. Приложение к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 11 апреля 2017 г. № 257 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга».
8. Закон Санкт-Петербурга от 03.12.2008 № 742-136 «О стратегических инвестиционных проектах, стратегических инвесторах и стратегических партнерах Санкт-Петербурга».
9. Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 г. № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга».
10. Свод правил 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».
11. Закон Санкт-Петербурга от 28.06.2010 г. № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге».
12. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 г. № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».
