Приступая к анализу данного вопроса, следует иметь в виду, что понятие «механизм государства» употребляется в теории государства не в прямом смысле данного термина, а в переносном. Иными словами, механизм государства представляет собой систему разнообразных органов и учреждений, находящихся во взаимной зависимости и связи друг с другом, с помощью которых осуществляется государственная власть и управление делами общества[1, c.24]

В основе построения и функционирования государственного механизма любой страны лежат объективные и субъективные факторы. Они определяют наиболее важные особенности его внутреннего строения, структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствуют соединению его различных составных звеньев в единую систему.

Аппарат любого государства - это не механическое соединение его отдельных органов, а их четко организованная, строго упорядоченная целостная система. В число факторов, оказывающих решающее воздействие на функционирование и постоянное развитие государственного аппарата как единой, целостной системы входят: общность экономической основы различных государственных органов и организаций - системы хозяйства и различных форм собственности на средства производства; единство политической основы государственных органов, организаций и учреждений; наличие в некоторых странах единой официальной идеологии; морально-политическое и идейное единство различных частей общества; наличие общих принципов построения и функционирования различных государственных органов составных частей государственного аппарата; общность конечных целей и задач, стоящих перед различными государственными органами и организациями.

По мере развития общества государственный аппарат непрерывно усложняется и совершенствуется.

Наиболее бурного развития данный процесс достиг в последние столетия. «Государственная деятельность, - справедливо отмечалось в связи с этим в дореволюционной (1917 г.) литературе - начинаясь с простого, примитивного господства, развивается до большого многообразия форм, до законодательной, судебной, административной, полицейской, фискальной, финансовой и культурной деятельности, чего и не предполагали даже величайшие политические мыслители древности». Недавно еще считавшиеся достаточными категории - законодательство, суд и управление - уже сегодня не в состоянии исчерпать всей деятельности государства. Само управление теперь «разветвляется на множество отраслей», среди которых выделяются «общественная безопасность, общественное благосостояние, пути сообщения, торговля, почта и телеграф, общественные работы, санитарное дело, образование, культура, защита интересов рабочих и т.д.»[2, c.267].

Наряду с усиливающимся «разветвлением» управления растет в качественном, а чаще в количественном отношении государственный аппарат. Умножается число чиновников - людей, непосредственно не производящих материальных или духовных благ, а занимающихся исключительно делами осуществления власти и управления.

Механизм государства характеризуется следующими особенностями: во-первых, он состоит из особого разряда людей, занимающихся управлением. Во-вторых, он представляет собой систему государственных органов и учреждений, связанных иерархической подчиненностью и правомочных совершать действия, составляющие монополию государства. В-третьих, для обеспечения своих государственно-властных велений он располагает необходимыми организационными средствами, непосредственными орудиями принуждения, соответствующими техническому уровню каждой эпохи.

Без организационно-материальных средств - «вещественных придатков» для принуждения (в случае необходимости) к исполнению своих велений - не может обходиться ни одно государство. Неслучайно в научной литературе механизм государства именуется государственной машиной или государственным аппаратом.

Практическое выражение государственно-властные полномочия механизма государства находят в издании государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, в осуществлении ими наблюдения за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих требований от нарушения путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях - также мер государственного принуждения.

Легко заметить, что в основе механизма государства находится государственный орган, который обладает специфическими, только ему присущими особенностями. Орган государства как первичная клеточка государственного механизма состоит из особого разряда людей, которые выполняют особые управленческие функции. Именно государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами - от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, - в значительной степени зависят уровень развития и эффективность действий государственного аппарата[3, c.122].

Понятие государственного аппарата весьма емкое и многогранное. Его недопустимо отождествлять с другими, хотя тесно связанными с ним, но неравнозначными ему по своему логическому объему и содержанию понятиями, в частности, с понятиями системы диктатуры класса и политической системы общества.

Так, если понятиями системы диктатуры класса и политической системы общества охватывается весь комплекс самых различных по своему характеру государственных и негосударственных органов и организаций, принимающих участие в политической жизни страны и в осуществлении государственной власти, то в понятие государственного аппарата входит лишь система государственных органов. Понятия системы диктатуры класса и политической системы общества являются, таким образом, более емкими и широкими, чем понятие государственного аппарата.

Аналогично в научной и учебной литературе зачастую решается вопрос о соотношении понятий государственного механизма и государственного аппарата. Государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат - лишь как система государственных органов. Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, в соответствии с которыми «государственный механизм» и «государственный аппарат» представляются как идентичные понятия [4,c. 100]. Государственный механизм в таких случаях нередко именуется государственным аппаратом в широком смысле слова, а система государственных органов - аппаратом в узком смысле слова.

Независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшей и неотъемлемой частью неизменно выступают государственные органы.

По вопросу о понятии и основных признаках органов государства имеется довольно обширная литература, причем в различных отраслях юридической науки понятие органа дается нередко различное [5,c. 105]. И сегодня, спустя много лет, в научной и справочной литературе они понимаются неодинаково. Например, в одних случаях под государственным органом подразумевается учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни (здравоохранения, образования и др.) [6, c. 945]. В других случаях государственный орган рассматривается как «составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое» [7,c. 105]. В третьих же случаях государственный орган трактуется как «определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций»[8, c. 215].

Имеются и другие, в той или иной мере различающиеся между собой определения понятия государственных органов. Несмотря на существенные различия в понятиях государственного органа, вполне возможно определить наиболее существенные черты органов государства, которые присущи только им и не являются общим признаком для всех государственных организаций. Так, к числу признаков государственного органа можно отнести то, что он является частью госаппарата, обладает определенной компетенцией и территориальным масштабом деятельности, уполномочен действовать от имени государства, осуществляет его функции - это во-первых. Во-вторых, одним из признаков органа государства является то, что он есть часть механизма государства, осуществляет от имени государства его задачи и функции, обладает властными полномочиями, определенной компетенцией, структурой и территориальным масштабом деятельности, образуется в порядке, установленном законом, и характеризуется правовыми связями государственных служащих.

Каждый государственный орган представляет самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства. Таким образом, специфическими признаками, отличающими государственные органы от негосударственных, являются следующие: а) формирование их по воле государства и осуществление ими своих функций от имени государства; б) выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности; в) наличие у каждого государственного органа юридически закрепленных: организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядок его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями; г) наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера.

Государственно-властные полномочия - наиболее существенный признак государственного органа. В совокупности с другими признаками он позволяет провести достаточно четкое различие между государственными органами, с одной стороны, и государственными организациями (предприятиями и учреждениями), а также негосударственными органами и организациями - с другой.

Практическое выражение государственно-властные полномочия находят в издании государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, в контроле за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих требований от нарушения путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях - мер государственного принуждения. Механизм государства организуется как в масштабе всей страны, так и в ее административно-территориальных подразделениях. Он есть та реальная материальная сила, располагая которой, государство властвует и управляет делами общества. Он является непосредственным олицетворением государства, представляет собой материальное, непосредственное существование самого государства. Без него собственно нет государства.

В определении структуры государства, его механизма, в выборе направления и форм его деятельности существенную роль играет специфика исторического развития страны, однако последнее слово принадлежит господствующим в обществе социальным классам и группам.

Отметив, что в середине XIX в. исполнительная власть во Франции окутывала, контролировала и держала под своим надзором гражданское общество, начиная с его самых общих форм существования и кончая частным существованием отдельных индивидов, К. Маркс писал: «Материальный интерес французской буржуазии теснейшим образом сплетается с сохранением этой обширной и широко разветвленной государственной машины… Политический интерес буржуазии заставляет ее с каждым днем все более усиливать репрессии, т.е. ежедневно увеличивать средства и личный состав государственной власти…»[9, c. 158].

Механизм государства складывается из различных частей, соответствующих своему назначению и имеющих специфическое устройство, частей, каждая из которых действует специализировано и дифференцированно.

Одну часть государственного механизма составляют органы государственной власти и государственного управления: представительные органы, глава государства и правительство, осуществляющие соответственно верховную власть и управление в государстве, а также местные органы власти.

Другую часть государственного механизма составляют суд, прокуратура, и являющиеся прямыми носителями принудительной, насильственной функции власти армия, полиция (милиция), разведка. Указанные органы выступают как исполнители воли органов государственной власти и правительства.

Представительные органы государственной власти (высшие и местные) в демократическом государстве создаются непосредственно самим народом путем демократических выборов и во всей своей деятельности подотчетны ему и ответственны перед ним. Представительные органы - это политическая основа государства.

Основным назначением органов законодательной власти (представительных органов) является законодательная деятельность. В демократических государствах они занимают центральное место в структуре госаппарата. Представительные органы государственной власти подразделяются на высшие и местные. К высшим органам государственной власти относятся парламенты. Одной из их важнейших функций является принятие законов.

Выделяя особую роль парламентов в политической жизни общества и государства, Конституции некоторых государств специально указывают не только на то, что «парламент является высшим органом государственной власти», но и на то, что он является «единственным законодательным органом государства»[10, c. 17].

Конституции других государств в этих же целях обращают внимание на то, какие по характеру нормы или правила должны содержаться в принимаемых парламентом законах. Так, например, действующая конституция Франции устанавливает, что в законах могут содержаться правила, касающиеся «гражданских прав и основных гарантий, предоставленных гражданам для пользования публичными свободами»; обязанностей, накладываемых «национальной обороной лично на граждан и на их имущество»; «гражданства, состояния и правоспособности лиц, семейных отношений, наследования и дарения»; определения «преступлений и правонарушений, а также налагаемых за них наказаний»; уголовного судопроизводства, амнистии, «создания новых судебных установлений и статуса судей» и др.[11, c. 14]

Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, когда законодательная власть оставалась бы исключительно привилегией законодателей, непосредственно подчиненных избирателям. Это было бы справедливым в отношении любого современного государства. Однако в реальной жизни все обстоит далеко не так.

Государственная Дума и Совет Федерации России, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное Собрание и Сенат Франции, равно как и высшие законодательные органы других государств, зачастую вынуждены в силу самых разных причин, включая периодическую перегруженность данных органов правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных обычных актов правительству, отдельным министерствам и ведомствам.

Так, в Великобритании полномочиями на издание нормативно-правовых актов Парламентом наделяются министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, Комиссия и Совет Европейских Сообществ (ныне - Европейского Союза)[12, c. 96]. Каждый из этих органов и организаций может принимать, изменять или отменять нормативно-правовые акты не иначе, как с санкции - по поручению или с разрешения Парламента. Таким путем сохраняется и поддерживается «суверенитет» высшего законодательного органа в правовой сфере.

Следует отметить, что, несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно сильному воздействию со стороны правительства. Иногда правительство сосредоточивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает огромное влияние на все направления деятельности парламента.

Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане зачастую бывает более независим. Он, как правило, не может быть распущен президентом. Законодательная инициатива принадлежит прежде всего депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице президента имеет много путей воздействия на парламент.

Например, согласно Конституции США, Президент обладает правом вето на принимаемые Конгрессом акты. Он может выступить с инициативой созыва специальных сессий Конгресса. Президент периодически представляет Конгрессу «сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными». Он имеет право «с совета и согласия» верхней палаты - Сената «заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов»; «с совета и согласия» Сената назначать послов и иных полномочных представителей, консулов, судей Верховного Суда, а также «всех других должностных лиц Соединенных Штатов…» [13, c. 45].

Следует отметить очень важную тенденцию в деятельности представительных органов власти - это постоянное их развитие и совершенствование, что означает поступательное развитие демократии.

Реформирование российского общества выдвигает в качестве одной из главных проблему политической власти, поиска более совершенной модели ее устройства и функционирования. В условиях зарождающихся рыночных отношений, становления принципиально новой социальной структуры выстраивается и новая политическая система, структура и институты которой по-иному связаны между собой. Институциональный механизм политической власти непосредственно после Октябрьской революции определяется тем, что диктатура в обществе реализовывается через механизм власти «для рабочего класса и всех трудящихся и «от их имени». На практике она осуществлялась социальным слоем непосредственных ее носителей через их властно-распорядительные полномочия во всех сферах управления посредством механизма организаций, входящих в систему диктатуры пролетариата.

Ликвидация партийно-политического плюрализма (запрещение оппозиционных партий и фракционной деятельности) сопровождалось теоретическим отождествлением диктатуры пролетариата с диктатурой партии, практически подменившей всякие зачатки самоуправления трудящихся. Партия фактически приобрела монополию на определение основного содержания публично-властных решений и путем сращивания с государственным аппаратом превратилась в самодовлеющую систему власти. Публично-властная суверенность государства оказалась лишь формально-юридической, возникла диктатура государственно-партийного аппарата. Партийно-административная номенклатура оттеснила представителей трудящихся от реального и решающего участия в принятии социально значимых решений, а «Советская власть» стала конкретно-исторической формой отчуждения политической власти от общества [14, c. 70].

В результате с середины 20-х годов произошла номенклатурная узурпация классового господства, а на рубеже 20-30-х годов - сочетание номенклатурной и личной узурпации власти. Сложилась особая разновидность авторитарно-бюрократической организации политической власти от имени народа, но с игнорированием его воли и механизмов ее действительного выявления.

В период господства Сталина сложилась тоталитарная модель политической власти, которая сохранялась в ряде основных черт и в последующие десятилетия. Ее характеризуют следующие черты:

• переход к гиперцентрализованной с жесткими вертикальными связями монистической структуре власти, не предполагающей делегирования полномочий власти по горизонтали, а следовательно, ее разделения;
• свертывание самоуправленческих начал в управлении, подавление любых форм автономной общественной и политической организации, усиление «аппаратного» характера власти и деформирование ее социальной базы путем волюнтаристского изменения социально-классовой структуры (например, в результате насильственной коллективизации); формирование господствующей прослойки партийно-государственной бюрократии;
• подмена концепции государства диктатуры пролетариата концепцией «вождистского» государства, опирающегося на узурпацию власти в партии и государстве одним лицом и его окружением (партийно-административной номенклатуры);
• возведение в норму подмены государственных органов партийными и в связи с этим подрыв публично-властной суверенности государства;
• ослабление правовой основы деятельности государства за счет господства политической целесообразности;
• формирование органов власти на всех уровнях через закрытые каналы, бюрократическим способом (закрытый тип элиты);
• отсутствие механизма преемственности верховной власти, когда господствующая группа не несла ответственности ни перед каким выборным органом и не могла быть лишена власти правовым способом.

Отчуждение человека от собственности и политической власти, имевшее место в нашей стране, является исходным состоянием, порождающим потребность в народовластии как потребность в преодолении старых и новых форм отчуждения власти от общества, как разрешение противоречия между многообразием социально-политических интересов субъектов политической власти и возможностями их воплощения в структурах и институтах власти.

В Конституции Российской Федерации (ст. 94) указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

Конституция Российской Федерации (ст. 94) характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган Российской Федерации. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

Признание Федерального Собрания органом законодательной власти вместе с тем означает, что ни один закон Российской Федерации не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полномочий Российской Федерации, компетенцией в сфере законодательства.

Наряду с высшими органами государственной власти в каждой стране имеются местные органы. Они называются по-разному. Но цель и назначение их сходны: осуществление государственной власти и управления на местах.

Так, согласно ст. 132 Конституции России 1993 г., «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Они могут также наделяться законом «отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Конституция Российской Федерации 1993 г. внесла существенные изменения в систему федеральных органов государственной власти, в том числе определяя статус Президента.

Статья 80 определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства.

Признание Президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. В частности, такая дефиниция применялась к определению статуса Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время такого рода характеристика президентов содержится и в конституциях большинства стран СНГ.

Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно нив одну из ее ветвей.

Однако данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочияПрезидент осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской Федерации, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.

Президентство является относительно молодым институтом в российской конституционно-политической практике. Он вызывает к себе пристальный интерес. Появилось немало посвященных ему исследований [15, c. 38].

Мировая практика говорит о том, что соответствующее государство может пойти на концентрацию в руках одного лица функций и задач, которые в других странах рассредоточены. Такие задачи и функции связаны с представительством и благом государства, его граждан и общества в целом и более эффективны при осуществлении их одним человеком, нежели коллегией. Это лицо:

• во-первых, является символом конкретного государства, его единства, представляет высшие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе;
• во-вторых, представляет весь народ данной страны, его интересы и выступает от имени народа; стоит выше социальных, партийных, национальных и других однолинейных интересов и тем более разногласий, консолидирует общество, цементирует общественно-политическую и государственную жизнь;
• в-третьих, несет персональную ответственность за положение дел в стране, обеспечивает стабильность указанного положения, принимает оперативные меры и решения по обеспечению порядка и безопасности, по выполнению международных обязательств государства; 
• в-четвертых, стоит во главе исполнительной ветви государственного аппарата либо над нею, направляет ее деятельность;
• в-пятых, объявляется верховным главнокомандующим вооруженными силами страны и тем самым влияет на оборону государства и прохождение гражданами военной службы;
• в-шестых, осуществляет назначения на высшие должности в аппарате исполнительной власти, а нередко - и на все должности судей, т.е. в данном смысле это как бы высшее должностное лицо страны, «главный государственный чиновник»;
• в-седьмых, является высшим защитником интересов «простого человека», решает вопросы гражданства, осуществляет награждение и помилование в отношении граждан государства, рассматривает их жалобы и т.д.

В Конституции Российской Федерации заложена система гарантий, препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации шестилетним сроком, порядком его всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, недопустимостью занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отрешения его от должности, признания не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации на основе решения Конституционного Суда Российской Федерации и др.

Закрепляя статус Президента Российской Федерации как главы государства, Конституция в ст. 80 конкретизирует в обобщенной форме связанные с этим функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества - незыблемости конституционного строя, независимости и целостности государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент Российской Федерации несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов защиты Конституции Российской Федерации и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

В установленном Конституцией Российской Федерации порядке Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации.

В реализации всех этих функций Президент Российской Федерации может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать в рамках Конституции Российской Федерации.

Это относится и к такой функции Президента Российской Федерации, как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, не может им противоречить. Имеет значение и тот фактор, что Президент Российской Федерации идет на выборы с определенной программой, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей.

Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, делают последние достояние депутатов, народа, партий, общественности. Это дает возможность в случае необходимости корректировать политику Президента Российской Федерации с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Как глава государства Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Органы государственного управления осуществляют в государстве исполнительную и распорядительную деятельность. Во всей своей деятельности органы государственного управления ответственны и подотчетны перед соответствующими органами государственной власти. Органы государственного управления, или, как принято их называть, исполнительно-распорядительные органы, осуществляют свою деятельность в двух направлениях. С одной стороны они обеспечивают исполнение законов и иных правовых актов, принятых органами государственной власти, с другой - в целях практической организации исполнения законов и иных правовых актов они реализуют предоставленные им распорядительные права.

Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционными разграничениями полномочий в этой области между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению Российской Федерации относятся установленные системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы государственных органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. «и» ст. 72). Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от организационно-правовых форм можно определить лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции РФ, указов Президента РФ от 10 января 1994 г.а «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 6 сентября 1996 г. «О структуре органов исполнительной власти». Ее образуют:

•  Правительство Российской Федерации;
• министерства Российской Федерации (федеральные министерства);
• государственные комитеты Российской Федерации;
• федеральные комиссии России;
• федеральные службы России;
• российские агентства; 
• федеральные надзоры.

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего, в зависимости от государственного устройства, организационных форм, характера компетенции, порядка решения подведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства; б) советы министров, имеющие статус правительств; в) министерства; г) государственные комитеты; д) комитеты; е) службы; ж) главные управления, управления; з) инспекции; и) агентства; к) департаменты; л) администрации; м) мэрии; н) отделы и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты образуются на уровне Российской Федерации, республик. Но в настоящее время правительства, министерства созданы и в других субъектах Российской Федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

Администрации - органы исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы органов администраций определяются соответствующими субъектами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.

По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство транспорта, Министерство здравоохранения и др.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности Российской Федерации); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социального развития Российской Федерации); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Российское агентство по патентам и товарным знакам).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, многие государственные комитеты и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть как органы общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т.д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов.

В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах. Так, согласно Конституции Франции, правительство «руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законодательством» (ст. 97).

Согласно Конституции Швеции правительство, помимо обычных своих полномочий, может принимать «постановления о предписаниях» по вопросам, касающихся охраны жизни, личной безопасности граждан, «пребывания иностранца в государстве»; ввоза и вывоза товаров, валюты или «других средств производства, средств связи, кредитов, хозяйственной деятельности, оформления строений, предприятий, планирования застроек», охраны природы и окружающей среды и др.

В соответствии с Конституцией РФ правительство РФ возглавляет исполнительную власть и обеспечивает ее эффективное действие, в том числе и в обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

1. Lyubashits V.Ya., Mordovtsev A.Yu., Mamychev A.Yu. Teoriya gosudarstva i prava. M., 2015. № 2. S. 24-47.

2. Gumplovich L. Obshchee uchenie o gosudarstve. SPb., 1910. S. 267

3. Alekhin A.P., Karmolitskiy A.A., Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federatsii. M., 1997. S. 122-164.

4. Khropanyuk V.N. Teoriya gosudarstva i prava. M., 1993. S. 100-101.

5. Vil´nyanskiy S.I. Lektsii po sovetskomu grazhdanskomu pravu /Izd. Khar´kovskogo universiteta, 1958. S. 107-128.

6. Sovetskiy entsiklopedicheskiy slovar´. M., 1979. S. 945.

7. Khropanyuk V.N. Ukaz. soch. S. 105.

8. Teoriya gosudarstva i prava /Otv. red. A.I. Denisov. M., 1980. S. 215.

9. Marks K., Engel´s F. Soch. T. 8. S. 158.

10. Konstitutsiya Yaponii 1947 g. St. 41.

11. Konstitutsiya Frantsuzskoy Respubliki 1958 g. St. 34.

12. Gardner D. Velikobritaniya. Tsentral´noe i mestnoe upravlenie. M., 1984. S. 96.

13. Stat´ya II razd. 2 i 3 Konstitutsii SShA.

14. Chirkin V.E. Prezidentskaya vlast´ //Gosudarstvo i pravo. 1997. № 5.