Russian Federation
Russian Federation
The article is devoted to current legal, personnel and methodological problems faced by the control and audit units of the Russian Ministry of Internal Affairs. The authors explore various aspects of the activities of these departments, including assessment and analysis of the effectiveness of their work, identifying problematic issues and opportunities for their improvement. The article is based on an analysis of current trends and requirements in the field of control and audit, as well as on the experience of the units of the Ministry of Internal Affairs of Russia. The study is aimed at increasing the efficiency of the control and audit units of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
control, audit, control and audit divisions of the Ministry of Internal Affairs, audit activities
Для обеспечения эффективной реализации внутренней и внешней политики государства, а также выполнения социально-экономических программ, важным аспектом является надлежащий контроль формирования и использования финансовых ресурсов государства. Он включает строгий надзор за всеми финансовыми операциями как на уровне страны в целом, так и на уровне отдельных предприятий и учреждений. Осуществление такого контроля необходимо для обеспечения прозрачности и предотвращения злоупотреблений, а также обеспечения финансовой стабильности и устойчивости государства. Это подразумевает требование точности, надежности и своевременности финансовой отчетности, контроля за финансовыми транзакциями, аудита финансовой информации и эффективного сотрудничества между различными государственными органами и контролирующими организациями. В итоге, действенный финансовый контроль позволяет государству эффективно использовать свои ресурсы, соблюдать финансовые обязательства и достичь поставленных целей.
Финансовый контроль является неотъемлемой частью бюджетного процесса и бюджетного планирования государства. Он предназначен для обеспечения эффективности использования бюджетных средств, как на уровне отдельных учреждений, так и на уровне страны в целом. Неэффективное использование денежных средств имеет негативные последствия в социально-экономической сфере, поэтому финансовый контроль включает стратегии эффективности бюджетных расходов [2].
До недавнего времени российская экономика несла существенные убытки из-за недостаточного соблюдения финансовой, бюджетной и налоговой дисциплины, что было связано со слабой системой контроля за использованием государственных средств. Причинами такого положения являлись такие проблемы, как криминализация экономики, которая проявлялась в коррупционных проявлениях, отсутствие четких целевых ориентиров и невозможность анализа достигнутых результатов, а также недостатки в законодательной и методологической основе финансового контроля.
Ведущее положение в системе финансового контроля по праву занимает ведомственный финансовый контроль, наиболее известной формой которого, в свою очередь, является финансово-экономическая ревизия.
Важную роль в системе финансового контроля играют контрольно-ревизионные органы. Они являются независимыми организациями, которые осуществляют проверку и анализ финансовых операций и деятельности учреждений и организаций с целью выявления нарушений, неэффективного использования бюджетных средств и иных финансовых нарушений [5].
В настоящее время задачи, с которыми сталкиваются контрольно-ревизионные подразделения МВД России, стали более объемными и сложными. Это происходит в основном из-за развития рыночных отношений и расширения финансово-экономической деятельности, которая подлежит финансовому контролю. Также в значительной степени это связано с растущими требованиями к эффективному и целевому использованию бюджетных средств и существенным увеличением финансирования учреждений в системе МВД.
Практика показывает, что контрольно-ревизионные подразделения МВД России сталкиваются с несколькими проблемами, как юридического, так и методического и кадрового характера. Основные и наиболее значительные проблемы контрольно-ревизионной работы в подразделениях МВД России включают:
1. Несовершенство нормативной и методической базы, которая регулирует государственный финансовый контроль, а также компетенцию и взаимодействие контрольных органов.
2. Недостаточно четкое разграничение контрольных функций между различными уровнями управления в системе МВД.
3. Недостаточное количество сотрудников в контрольно-ревизионных органах и группах территориальных органов МВД России.
4. Низкая качественная и эффективная реализация контроля в целом из-за сложности контрольной деятельности.
5. Задействование сотрудников контрольно-ревизионных групп в работе, не относящейся к их должностным обязанностям.
6. Недостаточное материальное стимулирование работы ревизоров.
7. Слабая профилактика нарушений и недостаточное осуществление внутреннего финансового аудита
До 2022 года вопросы организации и осуществления ведомственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита регламентировались Приказом МВД России «Об утверждении Регламента осуществления внутреннего финансового аудита в системе МВД России и Регламента осуществления ведомственного финансового контроля в системе МВД России» № 980 от 12.10.2015 г. [1]. В 2022 году было решено разделить две сферы контрольной деятельности на два отдельных нормативных документа и внести изменения, которые отражали бы современные условия. В настоящее время действуют два новых нормативно-правовых документа: Приказ МВД России от 10.01.2022 г. №4 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в системе МВД России» и Приказ МВД России от 10.01.2022 г. №5 «Об организации и осуществлении внутреннего финансового аудита в системе МВД России».
С одной стороны, это решение кажется разумным, так как ревизия и финансовый аудит имеют разные цели и задачи, и поэтому имеет смысл более подробно определить и развить эти аспекты работы контрольно-ревизионных подразделений отдельно. Однако на практике финансовый аудит и ревизионные проверки взаимосвязаны и переплетены. Например, ревизоры должны проверить эффективность системы внутреннего контроля, которая является задачей финансового аудита. В этой ситуации сотрудники контрольно-ревизионных подразделений часто проводят и ревизии, и внутренний финансовый аудит без разделения полномочий.
Анализ изменений в законодательстве, касающихся работы контрольно-ревизионных подразделений МВД России, показал, что они влияют на несколько ключевых аспектов:
- расширение сферы объектов, подлежащих проверке в рамках ведомственного финансового контроля;
- определение полномочий сотрудников контрольно-ревизионных подразделений и уточнение тематики ревизии;
- задачи, связанные с проверкой исполнения бюджетной сметы, что является критически важным при оценке целевого использования бюджетных средств;
- определение обязанностей сотрудников контрольно-ревизионных подразделений в отношении возмещения ущерба, что дает им больше свободы в выборе методов и средств для реализации этой положительной стороны;
- установление обязанностей ревизоров по сохранению документов и конфиденциальности информации, связанной с проведенными проверками;
- возможность привлечения сотрудников ревизируемого подразделения для контрольных мероприятий, что может повлиять на объективность результатов ревизии;
- изменения в процедурах документирования результатов проверок, что позволяет службе безопасности МВД России получать информацию о каждой проведенной ревизии, давать рекомендации и разъяснения по каждому выявленному нарушению, усиливая тем самым контроль над контрольно-ревизионной деятельностью.
Деятельность контрольно-ревизионных подразделений МВД России способствует установлению необходимых правовых и организационных мер, направленных на предотвращение нарушений и нецелевого использования ресурсов. Эта функция частично реализуется через участие в разработке методических рекомендаций и эффективных законодательных актов для борьбы с возникающими нарушениями, а также путем подготовки обзоров правонарушений в сферах бюджетного, налогового или бухгалтерского законодательства.
В настоящее время нормативные подзаконные акты в области организации и методики финансово-экономической ревизии в системе МВД России содержат рекомендации лишь концептуального уровня [4]. Дальнейшее совершенствование нормативно-правовых актов регламентирующих контрольно-ревизионную деятельность подразделений МВД России, на наш взгляд, должно идти в направлении придания им предупредительного, аналитического характера, определения форм профилактической работы контролирующих органов, порядка проведения мониторинга, установления задач и полномочий контролирующих органов при его проведении.
Основой для проведения контрольных мероприятий контрольно-ревизионных подразделений МВД является риск-ориентированный подход. Этот метод позволяет адаптировать объем проверок в соответствии с текущим состоянием бухгалтерского учета, системы внутреннего контроля и финансовой дисциплины учреждений, подлежащих проверке [7]. В частности, для планирования внутреннего финансового аудита на следующий финансовый год, сотрудники контрольно-ревизионных подразделений в каждом субъекте внутреннего финансового аудита ведут журнал регистрации бюджетных рисков. В этот журнал вносится информация из отчетов об оценке внутреннего и внешнего финансового контроля, проводимого учреждениями, находящимися под ведомственным финансовым контролем. Кроме того, в него включают данные из отчетов об итогах проверок, проведенных независимыми организациями, а также из отчетов о других проверках, связанных с финансово-хозяйственной деятельностью. После анализа данной информации из журнала с использованием подхода, ориентированного на риск, мы выявляем наиболее важные финансовые риски, на которые следует обратить особое внимание в первую очередь. Затем, с учетом имеющихся ресурсов, таких как количество, качество и время, руководство контрольно-ревизионного подразделения определяет и представляет предложения, используя риск-ориентированный подход. В этих предложениях конкретно указывается, какие аспекты финансового учета и отчетности будут проверяться, какие направления будут контролироваться для обеспечения сохранности активов, как будет проводиться анализ соблюдения законодательства, и какие объекты будут проверяться. Эти предложения затем включаются в план аудиторских мероприятий на следующий финансовый год, который затем утверждается руководителем соответствующего органа или подразделения организации МВД России.
Однако, на наш взгляд, этот метод следует дополнять другими современными методами, например, индикативным подходом. Индикативный подход основывается на анализе ключевых показателей эффективности бухгалтерского учета, контроля и управления в организации. Затем эти показатели сравниваются с установленными нормами или критическими значениями, чтобы выявить рисковые зоны и проблемные аспекты в финансово-хозяйственной деятельности подразделений.
Традиционная методика и практика финансово-экономической ревизии целиком ориентированы на формальную технику проверки учётной информации о кругообороте бюджетных средств [8]. Однако, практический опыт показывает, что подобное направление не исчерпывает потенциальные возможности ревизионной деятельности, в первую очередь, с позиций выявления финансовых нарушений в сфере целевого расходования бюджетных средств. Очевидно, что традиционную методику финансово-экономической ревизии в современной российской системе управления бюджетными средствами необходимо переориентировать (сохранив при этом формальную сторону ревизионной деятельности) на выявление каналов и способов злоупотреблений с бюджетными средствами, а также на определение обстоятельств, способствующих их совершению.
Следует отметить, что финансово-экономическая ревизия в своей сути является средством, которое государство использует для принудительного обеспечения соблюдения законов, подзаконных актов различных ведомств и других официальных нормативных документов со стороны организаций или объектов, подвергаемых ревизии [3]. Вместе с этим мы считаем важным, чтобы в процессе осуществления или на последнем этапе ревизии формулировались конкретные предложения и рекомендации, направленные на предотвращение будущих финансовых нарушений, которые были обнаружены в ходе ревизии. Эти рекомендации также могут включать совместные предложения по улучшению системы бухгалтерского и бюджетного учета в рассматриваемом подразделении в соответствии с действующими стандартами, а также обеспечению обязательного контроля за их выполнением.
Практика показывает, что существующая структура контрольно-ревизионных служб в федеральных округах серьезно затрудняет обеспечение качества финансово-экономических ревизий. В этой иерархии часто случается, что задание на проведение ревизии утверждается по ограниченному кругу вопросов, который определяется субъективно руководителем управления. При этом часто пропускаются важные аспекты, такие как расход нефтепродуктов на автотранспорте, выполнение строительных работ по государственным контрактам, закупка дорогостоящего основного оборудования и использование легкового автотранспорта. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением ряда специалистов о том, что назрела необходимость в реорганизации существующей иерархии подчинённости ревизионных служб региональных управлений внутренних дел и управлений федеральных округов МВД России. В основе реорганизации должен стать принцип независимости ревизионной службы от руководства указанных подразделений МВД России. Для этого ревизионные службы необходимо вывести из ведения региональных управлений внутренних дел России и управлений по федеральным округам МВД России и передать их в штат КРУ МВД России.
Следует отметить, что на качество финансовой ревизии также неблагоприятно влияет недостаточно отлаженная схема взаимодействия ревизионных служб со службами собственной безопасности, финансовыми, тыловыми подразделениями, что существенно снижает качество финансово-экономической ревизии и ведомственного контроля в целом [6].
Немало важным аспектом ревизионной деятельности, как и всякой другой, является объективная оценка её качества. В настоящее время в подразделениях МВД России качество ревизионной деятельности оценивается по определенным критериям, объединенным в такие группы как: оценка проведенных мероприятий, оценка объема проверенных сумм средств, оценка объемов выявленных нарушений, оценка объемов возмещения средств, использованных с нарушением законодательства, оценка результативности работы по привлечению виновных лиц к ответственности, оценка мер профилактической работы [9].
По нашему мнению, система оценки качества ревизионной деятельности в структурах МВД России в целом является приемлемой, за исключением таких показателей как объем проверенных сумм средств, соотношение суммы ущерба к объему финансирования и суммы выявленного неэффективного расходования денежных средств относительно объемов финансирования. Эти показатели, по нашему мнению, не предоставляют полезной информации и слишком субъективны.
В частности, оценка объема проверенных сумм средств не может быть достоверной, так как практически невозможно установить этот объем в денежных единицах на основе документов, подвергшихся ревизии, и, следовательно, надежность информации, используемой для такой оценки, вызывает сомнения.
Показатель, связанный с соотношением суммы выявленного ущерба к объему финансирования, подразумевает прямую зависимость между объемами финансирования структур МВД России и суммой финансовых нарушений, выявленных в них. Однако, на наш взгляд, такая зависимость является абстрактной, поскольку количество и сумма выявленных нарушений не зависят от объема бюджетного финансирования.
Что касается показателя качества ревизионной деятельности, связанного с суммой выявленного неэффективного расходования бюджетных средств по отношению к объемам финансирования, стоит отметить, что в российском бюджетном законодательстве отсутствуют установленные нормы, которые бы определяли содержание терминов "эффективность" и "неэффективность" использования бюджетных средств. В связи с отсутствием юридического определения неэффективного использования бюджетных средств и процедур для оценки этого явления в натуральных единицах, данную характеристику можно рассматривать как случай нерационального расходования бюджетных средств, особенно когда имелась возможность осуществлять более экономичные расходы. По нашему мнению, такая оценка является субъективной, учитывая, что в ревизионной практике МВД России часто включают расходы, которые на самом деле не соответствуют критериям неэффективного использования бюджетных средств, чтобы улучшить показатели ревизионной деятельности.
Таким образом, включение вышеупомянутых показателей в систему оценки качества ревизионной деятельности не обосновано, так как они не предоставляют полезной информации, а их субъективность и отсутствие сопоставимости с другими показателями слишком велики.
Специфика работы контрольно-ревизионной службы относится к сфере интеллектуальной деятельности. Деятельность контрольно-ревизионных подразделений МВД России предполагает собой трудоемкую работу, которая требует большого опыта и навыков, существенных знаний не только нормативно-правовых документов, но и финансово-хозяйственной документации и других аспектов хозяйственной деятельности органов МВД. В этих условиях важное значение имеет совершенствование профессиональной подготовки кадров на основе создания и развития преемственной, практико-ориентированной, целостной и гибкой системы многоуровневого профессионального образования, а также повышение интеллектуализации контрольно-ревизионной деятельности на основе внедрения технологических, телекоммуникационных инноваций в системе научного, аналитического и образовательного обеспечения.
Решение вопросов кадрового обеспечения контрольно-ревизионных подразделений МВД РФ должно быть направлено, на наш взгляд, на создание необходимых материальных и финансовых условий и ресурсов, необходимых для обеспечения общественного престижа и конкурентоспособности профессии на рынке труда, а также совершенствование системы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел.
Одной из актуальных задач повышения качества кадрового обеспечения является профилактика коррупционных правонарушений среди личного состава на основе обеспечения эффективности и надёжности системы антикоррупционной защиты личного состава, противодействующей и предупреждающей коррупционные и иные правонарушения. В этой связи необходимо создать специализированные подразделения по профилактике коррупционных правонарушений в составе подразделений по работе с личным составом органов внутренних дел, а также регламентировать служебную деятельность сотрудников органов внутренних дел, замещающих должности с высоким риском коррупционных проявлений.
Подводя итог, можно сказать, что практическая реализация основополагающих принципов полноты, системности и результативности финансово-экономической ревизии в сфере бюджетных средств не является абсолютной новацией в контрольно-ревизионной деятельности. Однако, проблематика её совершенствования, обусловленная специфическим назначением ревизионной деятельности, не теряет со временем своей актуальности, особенно возрастающей при осложняющихся процессах, периодически происходящих в экономике страны, поскольку для государственных структур она является одним из значимых средств влияния на выполнение норм действующего законодательства и противодействия финансовым и другим правонарушениям в субъектах, деятельность которых финансируется из бюджета страны.
1. Prikaz MVD Rossii ot 12 oktyabrya 2015 g. № 980 “Ob utverzhdenii Reglamenta osuschestvleniya vnutrennego finansovogo audita v sisteme MVD Rossii i Reglamenta osuschestvleniya vedomstvennogo finansovogo kontrolya v sisteme MVD Rossii”
2. Bykov V.A. Cel' i zadachi ucheta rezul'tatov byudzhetnogo finansovogo kontrolya // Auditorskie vedomosti. 2022. № 4. S. 60-63.
3. Vahitova Z.T., Andreeva E. Retrospektivnaya ocenka kontrol'no-revizionnoy raboty v Rossii // Problemy formirovaniya edinogo prostranstva ekonomicheskogo i social'nogo razvitiya stran SNG (SNG-2015): materialy ezhegodnoy Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii. 2015. S. 87-94.
4. Viskov A.S. Suschnost', celi i znachenie vedomstvennogo finansovogo kontrolya v sisteme MVD Rossii // Pravo, Ekonomika, Bezopasnost'. № 2. 2015. S. 53-54.
5. Garibov T.K. Gosudarstvennyy finansovyy kontrol' kak chast' finansovogo kontrolya // Byulleten' ekonomiki, politiki i prava. 2019. № 1. S. 7-11.
6. Gorbunov M.A. Effektivnost' kontrol'no-revizionnoy raboty, kak faktor povysheniya kachestva raboty otdelov material'no-tehnicheskogo obespecheniya // Regional'nye aspekty upravleniya, ekonomiki i prava Severo-zapadnogo federal'nogo okruga Rossii. 2019. № 2 (47). S. 85-89.
7. Zvyagin S.A., Strygina I.E. Sovremennye osobennosti ispol'zovaniya kontrol'no-revizionnyh i ekspertnyh procedur // Aprel'skie nauchnye chteniya imeni professora L. T. Gilyarovskoy. Materialy XI Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii. Voronezh, 2022. S. 124-127.
8. Sagidullaeva M.S., Gadzhimagomaeva S.U., Muradova Zh.G. Kontrol' i reviziya deyatel'nosti organizaciy // Ekonomika i socium. 2020. № 4 (71). S. 820-823.
9. Treyel L.Ya. Kontrol' i reviziya v kazennom uchrezhdenii // Innovacii. Nauka. Obrazovanie. 2020. № 24. S. 153-156.
