Volgograd, Volgograd, Russian Federation
VAC 12.00.10 Международное право; Европейское право
VAC 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
VAC 12.00.14 Административное право; административный процесс
VAC 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
UDK 34 Право. Юридические науки
GRNTI 10.07 Теория государства и права
OKSO 40.02.01 Право и организация социального обеспечения
BBK 670 Общая теория права
BBK 60 Общественные науки в целом
BISAC LAW000000 General
The article attempts to identify and systematize the key factors of the stability of legislation, which are significant circumstances that, due to the objectively existing causal relationship, affect it in one way or another. It is noted that the stability factors are neutral, which can have both a stabilizing and a destabilizing effect on the legislation. The author's classification of stability factors by positioning, location and time of action into internal and external, legal and socio-political, permanent, pre-legislative and post-legislative, respectively, is given. Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-311-90067.
stability, dynamism, factors, legal policy, legal technology, legislative process, law enforcement, informatization
Факторы стабильности законодательства упоминаются почти во всех работах, каким бы то ни было образом упоминающих правовую стабильность, однако на данный момент отсутствуют их определение и классификация. Сразу оговоримся, что стабильность законодательства – мультифакторальное явление, и попытка вычленить абсолютно все ее детерминанты с неизбежности ведет к индетерминизму: причин так много, что их нельзя познать в полном объеме и разграничить степень воздействия на явление. В этой связи в данной работе будут отражены лишь факторы, наиболее существенным образом влияющие на стабильность законодательства.
Слово фактор (factor) буквально переводится с латинского языка как «делающий, производящий» и определяется большинством из толковых словарей как движущая сила или причина какого-либо процесса или явления, существенное для них обстоятельство. В упрощенном виде под фактором стабильности законодательства следует понимать существенные обстоятельства, способные влиять на стабильность законодательства. При этом повсеместно наряду со словосочетанием «фактор стабильности» встречаются упоминания «факторов нестабильности», «факторов изменчивости». Полагаем, что подобное словоупотребление является не совсем корректным.
Факторы стабильности нейтральны по своему содержанию, в связи с чем способны влиять на стабильность законодательства как в пользу его константности, так и в пользу его изменчивости. Например, «низкий уровень юридической техники законодателя», безусловно, можно было бы назвать фактором изменчивости, однако в действительности фактором является нейтральный «уровень юридической техники законодателя» - фактор стабильности, который, в свою очередь, может оказывать на законодательство как стабилизирующее, так и дестабилизирующее воздействие. Таким образом, можно сформулировать следующее определение: фактор стабильности – это существенное для стабильности законодательства обстоятельство, в силу объективно существующей причинно-следственной связи воздействующее на нее тем или иным образом.
Факторы стабильности законодательства чрезвычайно спектральны: их можно обнаружить в разных сферах общества, на разных стадиях принятия и реализации правовых норм, они обладают разной степенью воздействия. Для последующей классификации факторов необходимо выявить те из них, которые наиболее существенным образом воздействуют на стабильность законодательства:
- Стабильность регулируемых общественных отношений. Право как вторичное явление, несмотря на свой стабилизирующий потенциал, в конечном итоге, должно подстраиваться под динамику общественных отношений, которые оно регулирует. Распад СССР вынудил Россию, как и большинство других стран Союза, кардинальным образом перестраивать национальное законодательство, приспосабливая его к новой парадигме политических, экономических, социальных и иных отношений. Смена политического курса, ратификация и денонсация международных договоров, экономические реформы, ускоренное развитие общества в постиндустриальный век – все эти и многие другие явления влекут за собой изменения законодательных норм, принятие новых законов, возникновение ранее не существовавших отраслей законодательства. В то же время устойчивое функционирование общества в сложившейся системе общественных отношений позволяет принятым в эпоху перемен законодательным актам с каждым годом претерпевать все меньшее количество изменений.
- Внутренние свойства права. Позитивное право по своей природе тяготеет как к стабильности (через некоторые свойства права как системы: эмерджентность, иерархичность; через формальную определенность, нормативность и гарантированность), так и к динамизму (через открытость права как системы, волевой характер права). Преобладая в тот или иной момент времени, стабилизирующие или дестабилизирующие свойства права могут влиять на стабильность законодательства. Например, в условиях низкой политической конкуренции, сосредоточения власти в руках консолидированной политической элиты усиливается волевой характер права, дестабилизируя всю систему нормативных правовых актов, а в первую очередь – законы государства.
- Правовая политика государства. Правовая политика является одним из ключевых элементов деятельности государства в сфере права. Впрочем, в актуальной научной литературе моносубъектный подход отвергается как неправовой: полагая государство единственным актором в данной сфере, не имеющим цели подчинения позитивного права естественному, мы существенно обедняем правовую политику, превращая ее в государственно-правовую [10]. Принимая точку зрения о том, что правовая политика по своей природе есть управление позитивным правом, необходимо констатировать ее волевой характер, а, следовательно, и тяготение к дестабилизирующему законодательство воздействию. При этом правовая политика (когда она представляет собой действительно политику, а не рефлекторное реагирование системы на возникающие раздражители) предполагает перспективное прогнозирование и планирование развития законодательства, стабилизируя его. Стоит также отметить, что прогрессивность полисубъектного подхода (субъектами правовой политики, помимо государства, является граждане, их объединения, органы местного самоуправления и др.) фактически нивелируется его слабой связью с действительностью, в реалиях которой перечисленные акторы не обладают возможностью консолидировано формулировать и претворять в жизнь свою волю.
Наиболее важными нам представляются определенность правовой политики и предсказуемость законодательного регулирования публично-правовых отраслей, таких, например, как уголовное и налоговое право. Устойчивость нормативных положений первого демонстрирует определенность понимания государством границ преступного, эффективность борьбы с преступностью в действующей системе координат. В то же время регулярная смена курса по криминализации и декриминализации отдельных деяний, введение в уголовное законодательство новых составов преступлений, дробление или исключение старых говорят о неустойчивости правовой политики, дестабилизирующей уголовное законодательство. В научной литературе отмечается, что вносимые в отечественный уголовный закон изменения свидетельствуют об отсутствии при формировании уголовно-правовой политики опоры на теорию криминализации и пенализации общественно опасных деяний [11]. При этом, являясь центральным элементом уголовной политики, уголовно-правовая политика существенным образом воздействует на все остальные ее части, включая, например, уголовно-процессуальную политику, поскольку изменения материально-правовых норм влияет на возможность применения в конкретных случаях тех или иных процессуальных механизмов [2].
Не менее важны определенность правовой политики и предсказуемость правового регулирования для налоговых правоотношений. Хозяйствующие субъекты, в том числе иностранные, должны иметь возможность как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе прогнозировать свою деятельность, соизмерять свои финансовые возможности с налоговым бременем, которое возлагает на них государство, как при ведении хозяйственной деятельности, так и при инвестировании. Прозрачная, определенная и желательно нормативно закрепленная налоговая политика стабилизирует законодательство и делает экономику привлекательной, тогда как отсутствие объективации и/или какой-либо нормативности налоговой политики, использование государством налогового законодательства исключительно в качестве инструмента для решения своих экономических проблем приводят к изменчивости налогового законодательства, лишая экономику государства перечисленных выше конкурентных преимуществ. Негативно такие тенденции отражаются и на доверии граждан государству, поскольку население не способно доверять его гарантиям относительно, например, отсутствия роста налогового бремени.
- Качество юридической техники законодателя. На практику применения законодательства не менее пороков содержания влияют пороки формы. Несоблюдение правил юридической техники влечет за собой сложности при толковании закона как уполномоченными органами, так и субъектами, права и обязанности которых он регламентирует, отсутствие единообразия правоприменительной практики, создает «мертвые» нормы и, в конечном итоге, приводит к изменению закона. Причем, в отличие от многих других случаев, нарушение правил юридической техники дестабилизирует даже такое законодательство, которое абсолютно корректно по своей сути, и лишь заложенное в нем содержание не было должным образом транслировано во внешнюю форму выражения, в связи с чем реализуются исходные нормы в искаженном виде. Д.А. Монастырский считает, что соблюдение правил законодательной техники является наиболее важным и научно обоснованным фактором среди правовых факторов, определяющих дальнейшую судьбу закона [9].
- Конституция и федеральные конституционные законы. Основной закон государства является фундаментальным, основополагающим, задающим вектор развития всей правовой системы нормативным правовым актом. В этой связи он не только отличается стабильностью сам по себе, но и призван обеспечивать стабильность всего законодательства, сдерживать его отклонения от установленного правового курса. Наиболее яркое проявление подобного влияния – признание того или иного закона (содержащейся в нем нормы) неконституционным. Такой акт не должен применяться с момента вынесения итогового акта конституционного контроля, а законодатель обязан изменить неконституционное законоположение.
В.П. Казимирчук в качестве фактора стабильности законодательства указывает также федеральные конституционные законы. При этом он не раскрывает их сущности как фактора, отмечая лишь, что отсутствие в числе принятых в установленном порядке всех предусмотренных Конституцией РФ федеральных конституционных законов негативно сказывается на стабильности законодательства, связывая такую ситуацию с отсутствием во властных структурах политического согласия [8]. Поскольку федеральные конституционные законы принимаются во исполнение Конституции РФ, регулируют наиболее важные общественные отношения, имеют сложный порядок изменения и принятия, им должны соответствовать все остальные нормативные правовые акты, их стабилизирующее воздействие на законодательство аналогично воздействию Конституции, пусть и не является столь значительным и многогранным.
Однако в случаях, когда положения Конституции сами подвергаются частым изменениям, когда они оторваны от практики реально складывающихся общественных отношений, когда федеральные конституционные законы не урегулируют все необходимые сферы или реформируются не реже иных законодательных актов, они не могут обеспечивать стабильность законодательства.
- Деятельность Конституционного Суда и иных судебных органов. Конституционный Суд РФ в своей работе не ограничен функцией конституционного контроля. Да, действительно, описанный выше порядок признания законов или содержащихся в них правовых норм не соответствующими Конституции РФ стабилизирует законодательство и конституирует само назначение Суда, однако деятельность последнего по выработке правовых позиций на практике является не менее важной.
И решения Конституционного Суда РФ, и правовые позиции Суда сами по себе фактически являются источниками права, причем чрезвычайно устойчивыми, так как судебные акты Суда не подлежат пересмотру, а изменение правовых позиций в последующих решениях – крайне редкая практика [4]. Кроме того, они обуславливают дальнейшее развитие законодательства в регулируемой сфере, особенно в тех случаях, когда в них сформулированы наиболее общие нормы (например, нормы-принципы). В частности, по мнению Б.С. Эбзеева, «правовые позиции Конституционного Суда РФ являются результатом толкования Конституции, ее духа и буквы, выявленных им правовых принципов» [13].
При этом в деятельности Суда могут наблюдаться негативные тенденции, дестабилизирующие законодательство: латентное изменение правовых позиций, уклонение от высказываний по важным вопросам, изменения курса (гуманизация – дегуманизация), вынесение решений, обусловленных исключительно политическими мотивами.
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды в своей практике конкретизируют нормы законодательства, дают их толкование, восполняют пробелы правовых нормах. Особую роль в этой деятельности играет Верховный Суд РФ: его практика в большинстве случаев обуславливает решения всех нижестоящих судов по аналогичным делам, а толкование, содержащееся в Постановлениях Пленума, создает вторичные правовые нормы [3]. Таким образом, судебная практика способна истолковать несовершенную норму, восполнить ее смысл, тем самым предупредить изменения в законодательстве.
Впрочем, порой судебные инстанции очевидно пытаются подменить законодателя, выйти за пределы толкования и фактически изменить исходную норму, а иногда не способны соотнести свои позиции по тому или иному вопросы, в связи с чем корректная норма не имеет единого прочтения и требует дополнительного вмешательства законодателя.
- Законодательный процесс. На этапе принятия законопроекта он не только приобретает свою характеристику степени юридико-технического совершенства, но и согласуется с действующими нормативно-правовыми актами и аналогичными законопроектами, проходит правовую, антикоррупционную, лингвистическую и финансово-экономическую экспертизы, преодолевает тернии парламентских обсуждений.
Для будущей стабильности законодательного акта имеет значение в том числе субъект законодательной инициативы, его подготовивший. И если В.П. Казимирчук в этой связи называл приоритетным направлением повышение роли народной инициативы [8], то нам представляется, что несмотря на наличие в самом процессе принятия законопроекта достаточного количества возможностей для его совершенствования, наиболее качественный, согласованный и вследствие этого – более стабильный закон будет скорее продуктом деятельности профессионального субъекта. В первую очередь, под таким субъектом мы подразумеваем Правительство, которому в некоторых государствах предоставлена монополия на разработку и внесение изменений в отдельные отрасли законодательства, например, в законодательство о налогах и сборах (это может быть прямое требование к внесению законопроекта только Правительством или необходимость получения его одобрения) [1].
Полемизируя «по ту сторону добра и зла», вне влияния данного процесса на общество и закон в других ракурсов, стоит признать, что в настоящий момент актуальна тенденция повышения количества законопроектов, вносимых в Государственную Думу Правительством РФ (коридор средних значений количества законопроектов, внесённых Правительством РФ за 2011-2015 годы, вдвое выше их среднего числа за 1994-2011 годы, 270 законопроектов в 2015 году против средних 144 за предыдущий период), позитивно влияющая на стабильность законодательства [7].
Согласованность законотворчества, его процедурность, направленная на создание нормативного правового акта, близкого к совершенству, достигается путем реализации постоянно совершенствуемых регламентов Государственной Думы и Совета Федерации. Детализация законотворческого процесса подразумевает не только возможность адаптации законопроекта под уже действующее законодательство в рамках правовой экспертизы, но и выявление лучшего из альтернативных законопроектов, одновременно внесенных в Государственную Думу.
При этом возможность сокращения количества стадий рассмотрения законопроекта до одного чтения, отсутствие механизма объединения (принятия за основу) одного из альтернативных законопроектов, большое число законопроектов, вносимых депутатами Государственной Думы, чрезмерная легкость прохождения правительственных законопроектов и сопряженные с этим обвинения Федерального Собрания в лоббизме и чрезмерной лояльности исполнительной власти негативно влияют на законотворческий процесс, снижая его стабилизирующий законодательство потенциал.
- Фундаментальное реформирование законодательства. Создание новых отраслей законодательства или кодификация прежних, кардинальное реформирование основополагающих для отдельных сфер общественной жизни законов сравнительно редки в государствах с устоявшейся правовой системой. Действительно, сама по себе реформа обуславливает состояние саспенса, неопределенности толкования и правоприменения, а в случае неудачи может повлечь за собой еще большие преобразования.
Российская Федерация, по объективным причинам вынужденная существенно реформировать свое законодательство в 1990-ых годах, впоследствии обычно предпочитала вносить изменения в действующие нормативные акты и, несмотря на периодически возникающие и активно обсуждаемые «концепции развития» той или иной отрасли законодательства, придерживаться однажды взятого курса. Значительные преобразования основополагающих отраслей законодательства лишь в редких случаях оказывали действительно стабилизирующее влияние, которое к тому же являлось зачастую крайне непродолжительным. Например, почти полное отсутствие изменений во вновь принятый Уголовный кодекс РФ 1996 года в 1997 и 1998 годах сменилось сначала динамикой, сопоставимой с числом изменений в Уголовный кодекс РСФСР, а затем существенно превысило их. В других случаях законодательная реформа в принципе не давала даже временного эффекта стабильности, примером чему может служить Налоговый кодекс Российской Федерации, первые изменения во вторую часть которого были внесены уже в год его принятия.
Создавая потенциал для поддержания высокого уровня стабильности отдельной отрасли законодательства, особенно в случаях ее кодификации или фундаментальной реконструкции, чаще всего глобальные правовые реформы выступают в качестве катализатора дестабилизации законодательства вне зависимости от качества их подготовки и проведения: как отдельные субъекты, так и практика реализации норм должны в течение некоторого времени устояться и получить единообразное толкование.
- Информатизация права. Данная фактор является одним из наиболее двойственных по своей природе. Позволяя более просто и оперативно согласовывать законодательные и иные нормативные акты на стадии подготовки и принятия, выявлять и устранять коллизии действующих норм, совершенствовать транспарентность законодательного процесса и расширять возможности участия общественности в нем, информатизация права повышает качество действующего законодательства, тем самым способствуя его стабильности.
С другой стороны, информатизация права позволяет создавать разветвленную систему нормативных актов, в том числе законодательных, функционирование которой было бы невозможно представить еще 20 лет назад. Подобная заурегулированность общественных отношений, попытка конкретизировать законодательные предписания настолько, насколько это возможно, сопряженная с возможностью отслеживать вытекающие из этого множественные изменения, в том числе приводит к тому, что количество принятых Государственной Думой законом в 2018 году было принципиально на ином уровне, чем в 1998 году: 575 законов против 174 [12]. Подобная разница не может иметь причиной временные отклонения от нормы, свидетельствовать об изменении политики законодателя, не происходило в 2018 году каких-либо выдающихся по меркам нынешних лет реформ. На наш взгляд, настолько принципиальное увеличение числа принимаемых законов является следствием, в первую очередь, информатизации общества, породившей саму возможность возникновения таких процессов.
- Практика несудебных правоприменительных органов и акты толкования ими законодательных норм.
Данный фактор обладает некоторым сходством с судебной практикой, при этом в ряде существенных для настоящего исследования аспектов отличаясь от нее. Разъясняя положения законодательных норм, государственные органы рекомендуют наиболее корректное их толкование своим территориальным подразделениям, ориентируют граждан и организации на то, что именно в таком смысле будут пониматься применимые нормы при обращении в данную государственную структуру.
Не обладая свойством общеобязательности (на что часто указывают суды при рассмотрении связанных споров), подобные разъяснения фактически формируют практику правоотношений в той или иной области, зачастую восполняя правовые пробелы и недостаточно определенные или корректные нормы [6]. Очевидно, что данный способ совершенствования законодательства правового государства в долгосрочной перспективе недопустим, однако в качестве паллиативного решения проблематики той или иной отрасли законодательства распространен на практике. Впрочем, подобная вариация стабилизирующего воздействия может негативно воздействовать на законодательство, создавая иллюзию его успешного функционирования и перераспределяя внимание законодателя на якобы более актуальные проблемы.
Кроме того, несмотря на учет государственными органами актуальных тенденций правоотношений и судебной практики, зачастую их правоприменительные акты и акты толкования явно или латентно вступают в противоречие с последними, умаляя права граждан и хозяйствующих субъектов, усиливая ситуацию правовой неопределенности. Необходимость вмешательства законодателя в таких случаях ведет к необязательным изменениям в нормативные правовые акты.
На наш взгляд, можно предложить следующие классификации факторов стабильности законодательства:
- По позиционированию факторов они подразделяются на внутренние (имманентно присущие законодательству как динамическому феномену), к которым можно отнести стабильность регулируемых общественных отношений, внутренние свойства права и его информатизацию, и внешние (привносимые волей субъектов, способных влиять на стабильность и динамизм права через данные факторы), к которым относятся остальные из перечисленных выше.
- По сфере факторы на правовые и социально-политические. В последнюю группу факторов входят стабильность регулируемых общественных отношений, правовая политика государства, информатизация права. Несмотря на то, что в советской правовой традиции именно данная группа факторов должна была бы быть рассмотрена как ключевая, поскольку основана на базисных общественных отношениях, то в научной парадигме доказанности влияния надстройки на базис правовые факторы являются не менее важными и ценными сами по себе.
- В соответствии с темпоральным критерием факторы стабильности законодательства делятся на перманентные (стабильность регулируемых общественных отношений, внутренние свойства права, правовая политика государства, конституция и федеральные конституционные законы, информатизация права), предзаконодательные (качество юридической техники законодателя, законодательный процесс, фундаментальное реформирование законодательства) и постзаконодательные (деятельность Конституционного Суда и иных судебных органов, практика несудебных правоприменительных органов и акты толкования ими законодательных норм) [5].
Таким образом, факторы стабильности законодательства можно определить как существенные для стабильности законодательства обстоятельства, в силу объективно существующей причинно-следственной связи воздействующие на нее тем или иным образом. К числу таких факторов относятся стабильность регулируемых общественных отношений, внутренние свойства права, правовая политика государства, качество юридической техники законодателя, конституция и федеральные конституционные законы, деятельность Конституционного Суда и иных судебных органов, законодательный процесс, фундаментальное реформирование законодательства, информатизация права, практика несудебных правоприменительных органов и акты толкования ими законодательных норм. Классифицировать перечисленные факторы следует по позиционированию, сфере расположения и времени действия на внутренние и внешние, правовые и социально-политические, перманентные, предзаконодательные и постзаконодательные соответственно.
1. Aidaeva Dina Ziyavdievna. The principle of regular revision of tax legislation in Common law States: a dissertation ... candidate of Legal Sciences: 12.00.04 / Aidaeva Dina Ziyavdievna; [Place of defense: Moscow State Institute of International Relations (University) Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation"], 2018. - 210 p.
2. Alexandrov A. I. Criminal law policy and criminal procedure policy of modern Russia: the concept and actual problems / / Scientific school of criminal procedure and Criminalistics of St. Petersburg State University and modern legal science: A collection of articles based on the materials of the International Scientific and Practical Conference. - SPb, 2016. - p. 12-19.
3. Anishina V. I. Forms of participation of the Supreme Court of the Russian Federation in the rule-making process of modern Russia / / Science and education: economy and economy; entrepreneurship; law and management. - 2011. - No. 3. - pp. 44-52.
4. Vitruk N. V. Legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation: concept, nature, legal force and significance / / Constitutional justice in post-Communist countries. Collection of reports. - M., 1999. - p. 88-105.
5. Davydova M. L. Law-making risks and the problem of stability of legislation / / Yuridicheskaya tekhnika. - 2019. - No. 13. - pp. 155-160.
6. Demin A.V. Official explanations of fiscal authorities in the context of tax certainty // Bulletin of Tomsk State University. Right. - 2019. - No. 31. - pp. 63-73.
7. The results of 2015: the legislative process / / Interview Gaganova Alexander Andreevich-expert of the Center for Scientific Political Thought and Ideology, Candidate of Law: [Electronic resource] / / Sulashkin Center. URL: http://rusrand.ru/analytics/itogi-2015-goda-zakonodatelnyj-protsess. (Accessed 26.05.2021).
8. The concept of stability of the law / Edited by V. P. Kazimirchuk. M.: "Prospekt", 2000. - 176 p.
9. Monastyrsky D. A. The influence of compliance with the rules of legislative technology on the stability and effectiveness of legislation. Society. State. - 2013. - № 4 (4). -Pp. 13-24.
10. Fishermen O., Tikhonov S. V. Legal policy as the management of positive law: the new version of the theory of legal policy // Lex Russica. - 2015. - No. 3. -P. 7-18.
11. Salnikov V. P., Zakhartsev.With.And., Sal'nikov M. V. Criminal policy as an element of criminal policy of modern Russia // the science of Law: history and modernity. - 2016. - No. 5. - pp. 94-107.
12. Statistics of the legislative process: [Electronic resource] / / Official website of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. URL: http://www.gosduma.net/legislative/statistics/?type=year&c=2&v=1998. (Accessed 26.05.2021).
13. Ebzeev B. S. The Constitutional Court of the Russian Federation: formation, legal nature, legal positions / / Commentary to the rulings of the Constitutional Court of the Russian Federation. - M., 2000 - 974 p.
