from 01.01.2017 until now
Gubkin Russian State University of Oil and Gas (National Research University) (Department of Administrative and Energy Law, assistant professor)
from 11.05.2012 until now
Moskva, Moscow, Russian Federation
BBK 67 Право. Юридические науки
BISAC LAW001000 Administrative Law & Regulatory Practice
On the basis of comparative legal analysis, conceptual approaches to the for-mation of the subject area and basic categories of legislation on administrative procedures in the EAEU member States are considered.
administrative procedure, administrative activity, administrative proceeding, administrative act, administrative procedure law
Неотъемлемой составляющей развития эффективного административного законодательства является вопрос правового регулирования административных процедур. По мнению Ж. Марку (см. [1]) возникновению современного административного права способствовало формирование общественных потребностей в обеспечении законности в деятельности исполнительной власти и защиты прав граждан в их отношениях с исполнительной властью. Логическим шагом в реализации указанных потребностей явилось принятие законодательных актов, регламентирующих порядок осуществления исполнительно-распорядительных полномочий органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами и устанавливающего механизмы административной защиты прав граждан.
Изначально целью написания данной статьи не являлось проведение всестороннего и систематического сравнительно-правового анализа законодательств государств-членов ЕАЭС об административных процедурах, акцент сделан на познавательной и информационной целевой составляющих сравнительно-правового исследования [4, c. 37-38], в котором в качестве общего объекта сравнительно-правового анализа выбраны законы государств-членов ЕАЭС об административных процедурах, а непосредственными объектами анализа выступают содержательные составляющие категорий «административная процедура» и «административный акт» и частично – юридическая техника как совокупность способов и правил построения законодательных актов, структурирования и выражения содержания правовых норм.
Выбор законодательства об административных процедурах государств-членов ЕАЭС в качестве объекта сравнительно-правового анализа основан на следующих соображениях. Во-первых, законодательные акты государств-членов ЕАЭС содержат в себе общие черты, обусловленные вхождением в прошлом в состав СССР и особенности, присущие конкретным национальным правовым системам. Во-вторых, одним из средств обеспечения стабильного поступательное развития отношений в экономическом пространстве ЕАЭС является гармонизация национальных законодательств государств-членов, направленная на снижение административных барьеров – Договором о Евразийском экономическом союзе в ст. 67 закреплен принцип оптимизации внутреннего регулирования, заключающийся в «поэтапном упрощении и (или) упразднение избыточного внутреннего регулирования, в том числе разрешительных требований и процедур»[1], следствием чего является тенденция взаимного практического использования опыта правового регулирования административных процедур. В-третьих, использование опыта государств, входящих в единое экономическое пространство ЕАЭС, является одним из перспективных подходов к формированию соответствующего российского законодательства, и связано, в первую очередь, с принятием федерального закона об административных процедурах – на сегодняшний день официально представлен только один проект Федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 28.02.2001)[2]. Существуют и проекты, предложенные российскими учеными-административистами (см., например, [3]).
Понятие и содержание административной процедуры и предметная область законодательного регулирования. Законодательство об административных процедурах стран-членов ЕАЭС принималось в разное время, различны и концептуальные модели, положенные в основу содержания административной процедуры и предметной области законодательного регулирования. Первым законом об административных процедурах в странах, входящих в настоящее время в ЕАЭС, был принят Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-II «Об административных процедурах»[3] (далее – Закон Республики Казахстан). Ст. 1 рассматриваемого закона дает обобщенное определение административной процедуры как «порядка принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление, в том числе в электронной форме». В приведенном определении административная процедура отождествляется с порядком принятия и исполнения решений.
Административная процедура как действия уполномоченного органа, итогом которой является принятие административного акта – концепция, реализованная в Республике Беларусь – Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 года №433-З «Об основах административных процедур»[4] (далее – Закон Республики Беларусь) и Кыргызской Республике – Закон Кыргызской Республики от 31 июля 2015 года №210 «Об основах административной деятельности и административных процедурах»[5] (далее – Закон Кыргызской Республики). Очень схожими в законодательстве этих двух государств являются и определения административной деятельности, к признакам которой следует отнести ее внешнюю направленность, завершение принятием административного акта, наступление в результате этой деятельности юридических или фактических последствий для физических или юридических лиц.
Близка по содержанию с ранее рассмотренными и концепция Республики Армения, реализованная в Законе Республики Армения от 16 марта 2004 года №ЗР-41 «Об основах администрирования и административном производстве»[6] (далее – Закон Республики Армения). В основу данной концепции положено понятие «администрирования» (п. 2 ст. 3), содержание которого определено как деятельность административных органов, имеющая внешнее воздействие и направленная на принятие как административного акта, так и нормативного акта, а также действие или бездействие, которое приводит к возникновению фактических последствий для лиц. В более узком понимании, для определения деятельности, направленной только на принятие административного акта, Закон Республики Армения использует категорию административно-процессуального права – «административное производство» (ст. 19).
При общей содержательной схожести в подходах к определению административной процедуры, различие проявляется в предметной области законодательного регулирования. Так Закон Республики Беларусь рассматривает административную процедуру как деятельность, осуществляемую исключительно на заявительной основе заинтересованных лиц, к его предметной области не отнесены отношения, например, по организации и проведения проверок в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности (в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»[7]; отношения, связанные с рассмотрением заявлений заинтересованных лиц и административных жалоб, отношения, предмет которых относится к законодательству об обращениях граждан и юридических лиц (Закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц»[8]. Закон Кыргызской Республики определяет порядок обжалования административного акта, а также действий и бездействия административных органов; порядок исполнения административного акта и взыскания административных расходов, а также порядок возмещения вреда, причиненного административной процедурой; действие его не распространяется на отношения, регулируемые законодательством о нормативных правовых актах (данные отношения являются предметной областью Закона Кыргызской Республики от 20 июля 2009 года № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»).
Предметное содержание административной процедуры в Законе Республики Казахстан включает в себя отношения по организации работы государственного аппарата, рассмотрения обращений граждан в целях реализации их прав, административную защиту прав и законных интересов граждан; основы принятия решений в области экономики, при этом к предметной области не относятся отношения, урегулированные Законом Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221 «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»[9], а также отношения в области подготовки нормативных правовых актов (Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»[10]).
Формулировка предметной области законодательного регулирования Закона Республики Армения представлена более обобщенно, при этом прослеживается непосредственная логическая связи между администрированием (в контексте используемой терминологии) и принятием административного акта – отношения, возникающие между административными органами и физическими или юридическими лицами в связи с принятием, обжалованием и исполнением административных актов.
В Российской Федерации в виду отсутствия федерального закона об административных процедурах законодательное регулирование административных процедур системно не осуществляется, тем не менее в рамках реализации положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[11] и Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[12] принято Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг»[13]. Указанное постановления Правительства Российской Федерации использует категорию «административная процедура (действие)» без раскрытия его содержания, но можно говорить о прямом сопоставлении процедуры и действия. Предметная область, подзаконного в данном контексте регулирования, включает в себя две области общественных отношений – связанных с осуществлением государственного контроля (надзора) и предоставлением государственных услуг.
Административный акт. Несомненный интерес в рамках рассматриваемой проблематики представляет взаимосвязь административной процедуры и административного акта. Эта взаимосвязь весьма многогранна: административный акт как результат административной процедуры; определяющее влияние административного акта на административную процедуру и в свою очередь административной процедуры на содержание административного акта и др., - что логично влечет формирование общего доктринального подхода в развитии указанных институтов административного права [см., например, 2].
Обратимся еще раз к уже упоминаемой работе Ж. Марку, в которой французский ученый говорит о неоднозначном понимании административного акта в различных правовых системах и, как следствие этой неоднозначности – возможные подходы к содержанию административных процедур [1]. Речь идет об административных актах как актах правоприменения в конкретных ситуациях и административных актах как актах регулирования, т.е. содержащих общеобязательные правила поведения и распространяющиеся на неопределенный круг лиц и подлежащие многократному применению. В предыдущих рассуждениях упоминалось об исключении из предметной области законодательства об административных процедурах отношений, связанных с подготовкой и принятием нормативных правовых актов в государствах-членах ЕАЭС.
Закон Кыргызской Республики определяет административный акт как акт административного органа или его должностного лица, причем одновременно он должен обладать следующими признаками: носить публично-правовой характер, быть индивидуально-определенным, быть направленным вовне, т.е. не носить внутриведомственного характера, выступать в роли юридического факта, влекущего правовые последствия, устанавливающий, изменяющий, прекращающий права и обязанности для заявителя. Достаточно схожие признаки административного акта содержатся и в Законе Республики Армения, но при этом законодателем предпринята попытка частичного перечисления возможных форм административного акта: решение, распоряжение, приказ или иной индивидуальный правовой акт.
Закон Республики Казахстан в явном виде не применяет категорию «административный акт», говоря о принятии и исполнении решений и их оформление, в том числе в электронной форме, что в общем-то позволяет рассматривать «оформление решений» в качестве синонима административного акта. Схожий подход применяется и в Республике Беларусь – категория «административное решение», которое принимается уполномоченным органом по результатам рассмотрения заявления. Законодательные нормы Российской Федерации об административных процедурах в области осуществления государственного контроля (надзора) и предоставления государственных услуг также не содержат категории «административный акт», используя обобщенную терминологию – «результат административной процедуры» и «способ фиксации результата административной процедуры».
На основании проведенного обобщенного анализа законов об административных процедурах государств-членов ЕАЭС можно сделать заключение о значительном сходстве концептуальных положений, положенных в их основу – это содержательная сторона административной процедуры – как деятельности (действий) административных органов по реализации функций исполнительной власти и направленной на принятие административного акта; характерные признаки административного акта (решения) – внешняя правоприменительная направленность и выступление в роли юридического факта.
Выявленные различия можно в первом приближении разделить на различия в предметной области законодательного регулирования, терминологические, и обусловленные юридической техникой представления нормативного материала.
[1] Официальный сайт Евразийской экономической комиссии http://www.eurasiancommission.org/, 05.06.2014.
[2] СПС КонсультантПлюс.
[3] Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2000. № 20. ст. 379.
[4] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь от 11 ноября 2008 года №264, 2/1530.
[5] Республиканская газета «Эркин Тоо» от 18 августа 2015 года, № 78.
[6] Официальные ведомости Республики Армения, 31 марта 2004 года, №18 (317), Ст.413.
[7] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь РБ, 2009 г. № 1/11062
[8] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2011 г., № 83, 2/1852.
[9] Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2007 г., № 2, ст. 17.
[10] Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2016 г., № 7-I, cт. 46.
[11] Российская газета. № 266. 30.12.2008.
[12] Российская газета. № 168. 30.07.2010.
[13] Собрание законодательства РФ. 30.05.2011. № 22, ст. 3169.
1. Administrativnye procedury i kontrol' v svete evropeyskogo opyta / pod red. T.Ya. Habrievoy, Zh. Marku. - M.: Statut, 2011. 320 s. // SPS Konsul'tantPlyus.
2. Davydov K.V. Administrativnye akty i administrativnye pro-cedury: sootnoshenie i vzaimodeystvie // Administrativnoe pravo i pro-cess. 2020. № 2. S. 43-47 // SPS Konsul'tantPlyus.
3. Davydov K.V. Proekt Federal'nogo zakona ob administrativnyh procedurah i administrativnyh aktah // Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYuA). 2016. № 5. S. 57-91.
4. Tihomirov Yu.A. Kurs sravnitel'nogo pravovedeniya. - M.: Izda-tel'stvo NORMA, 1996. - 432 s.
