Moskva, Moscow, Russian Federation
Russian Federation
Russian Federation
The publication fixes some relevant aspects of strategic planning in the Russian Federation and the problems of organizing the work of the Institute for Education Development Strategy of the Russian Academy of Sciences on analyzing strategic planning documents at the regional and macroregional level in the Ministry of Education. Emphasis is placed on the organization of information support of the project.
strategic planning documents, activities of a temporary research team, database, electronic databank
Актуальность данной темы обусловлена тем, что каждый регион, имея свои индивидуальные особенности, связанные с географическим расположением и социально-экономическими характеристиками, сталкивается с различными проблемами при разработке стратегий. С одной стороны, современный темп изменения условий, увеличения новых знаний и развития технологий является настолько большим, что стратегическое планирование представляется единственным способом формального прогнозирования будущих проблем и возможностей региона. С другой стороны, на этапе разработки необходимо учитывать Федеральные ДСП, Закон о стратегическом планировании в РФ, которые являются довольно фундаментальными документами и не подлежат частому обсуждению и переработке. С третьей стороны, реформы государственного управления (например, разделение Министерства образования и науки на два новых Министерства) вызывают появление новых субъектов и объектов стратегического планирования. Этим было обусловлено создание временного научно-исследовательского коллектива ФГБНУ «ИСРО РАО», которому необходимо было проработать теоретико-методологические основы стратегического планирования, создать динамическую методологию разработки и анализа ДСП, и на ее базе провести анализ существующих стратегических документов по вопросам, актуальным для деятельности Министерства просвещения.
Одно из значений слова «стратегия» – искусство руководства общественной, политической борьбой, а также вообще искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах [5, 2].
В Стратегии должны быть представлены существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития региона как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления [4]. Переход к стратегическому планированию на уровне региона является важным моментом в государственной политике, так как ставит региональную власть в новую более мощную субъектную позицию. Сложность состоит в том, что стратегический план развития региона – это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных актов деятельности по развитию региона. Это документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно, закладывает определённый фундамент социально-экономического развития региона. Этот документ принадлежит не исключительно администрации, а всем субъектам процесса регионального развития, включая и экономических агентов, и участников политического процесса, и руководителей различных социальных институтов из сфер медицины, образования, науки и т.д..
Состояние системы образования является серьезным фактором оценки социально-экономического региона; ее развитие (повышение эффективности) может повлечь за собой серьезные сдвиги в демографической ситуации, а как следствие, в социально-экономическом положении территориального субъекта. Поэтому значимым разделом в Стратегии развития региона должен быть раздел, посвященный инновациям в образовании [3].
Цель деятельности временного научно-исследовательского коллектива (ВНИК) ФГБНУ «ИСРО РАО» на первом этапе (2019 г.) – аналитический отчет по теме «Стратегическое планирование развития системы образования в Российской Федерации (в сфере ведения Министерства просвещения Российской Федерации)».
Проблемы, возникшие при организации деятельности проектной команды:
– соорганизация различных научно-методологических позиций участников ВНИКа из разных подразделений научного учреждения;
– большой объем и разнообразие данных, подлежащих анализу;
– различные возможности и различный темп прохождения этапов анализа участниками проекта.
В связи с этим возникла идея организации четырех содержательных групп для работы над проектом (методологическая, аналитическая, информационная, методическая) и создания электронного ресурса для хранения и обмена данными, а также взаимодействия всех участников проекта [1].
На первом этапе ВНИК ФГБНУ «ИСРО РАО» произведен анализ нормативно-правовой документации «О стратегическом планировании в РФ». Согласно Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся:
а) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
б) бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
в) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;
б) государственные программы субъекта Российской Федерации.
При анализе Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» были выделены основополагающие принципы стратегического планирования в РФ:
1. Принцип измеряемости целей означает, что должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования.
2. Принцип разграничения полномочий означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально- экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих задач.
3. Принцип преемственности и непрерывности означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования.
Есть предыдущий документ по времени, где реализована предыдущая цель, цели документов в одном направлении.
4. Принцип ресурсной обеспеченности означает, что при разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования.
5. Принцип реалистичности означает, что при определении целей и задач социально- экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков.
6. Принцип единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования.
7. Принцип сбалансированности системы стратегического планирования означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации;
соотнесение в единой методологии ДСП социально-экономического развития субъекта РФ и программы развития образования; документов регионального и федерального уровней [7].
Следующая задача, решаемая ВНИК, – создание технологичного инструментария для аналитической работы с документами стратегического планирования.
На втором этапе был составлен перечень документов стратегического планирования, в которых отражены вопросы развития образования, и создан электронный банк документов стратегического планирования.
Банк документов (БД) разработан как информационная база для выполнения государственного задания по проекту.
Банк данных создан в виде облачного хранилища на Яндекс-диске; доступ к БД имеют руководители всех групп проекта и участники информационной и аналитической групп.
БД (схема 1) содержит четыре основных блока и пояснительную записку. Пояснительная записка содержит инструкцию для пользователей ресурса.
Характер информации по блокам:
Методологический блок
Содержит материалы, служащие основанием для разработки программы исследования и созданную программу исследования.
Включает разделы:
Существующие методологии создания и анализа ДСП (выделены следующие подходы: системомыследеятельный и системного анализа).
Разработанная методология сбора, анализа и обработки информации, в том числе
План проведения исследования;
Список источников.
Информационный блок
Содержит разделы:
– федеральные ДСП (содержат ДСП, распространяющие свое влияние на территории РФ);
– региональные документы (содержат ДСП макрорегионального и регионального уровней, а также дополнительную информацию: карту ФО, статистические данные, культурно-исторические особенности и пр.).
Данный раздел делится на подразделы:
Центральный ФО
Северо-Западный ФО
Южный ФО
Приволжский ФО
Уральский ФО
Сибирский ФО
Дальневосточный ФО
Северокавказский ФО
нормативно-правовая база ДСП.
Аналитический блок
Содержит аналитические справки, отчеты и прочие документы, собранные и созданные в процессе исследования участниками проекта.
Содержит подразделы:
Собранная аналитика
Созданная аналитика:
Федеральный уровень
Макрорегиональный уровень
Региональный уровень
Методический блок
Содержит рекомендации по корректировке отраслевых документов стратегического планирования, а также ДСП федерального, макрорегионального и регионального уровней с целью более полного отражения в ДСП вопросов, находящихся в ведении Министерства просвещения.
На данном этапе информационной группой проведен первичный анализ региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования (всего 169 региональных документов, из них Стратегий СЭР – 84, Государственных программ развития образования – 85). Выделены те их них, которые содержат разделы, относящиеся к компетенции Министерства просвещения РФ, а именно: развитие сферы общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся, а также функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания.
Выявлено, что в ряде регионов заканчивается срок действия документов стратегического планирования, в ряде субъектов Федерации такие документы отсутствуют.
Стратегий СЭР, действующих до 2020 г., – 7. Государственных программ развития образования – 48 (см. табл. 1).
Таблица 1
Горизонт планирования региональных документов
|
|
Регион |
Стратегия СЭР |
Государственная программа развития образования |
||||
|
Дата принятия |
Дата окончания |
Дата принятия |
Дата окончания |
||||
|
|
Центральный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Белгородская область |
2010 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
2 |
Брянская область |
2008 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
3 |
Владимирская область |
2010 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Воронежская область |
2010 |
2020 |
2014 |
2025 |
||
|
5 |
Ивановская область |
2015 |
2020 |
2014 |
2020 |
||
|
6 |
Калужская область |
2009 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
7 |
Костромская область |
2013 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
8 |
Курская область (план мероприятий) |
2018
|
2020 |
2014 |
2020 |
||
|
9 |
Липецкая область |
2006 |
2024 |
2014 |
2020 |
||
|
10 |
Орловская область |
2014 |
2020 |
2013 |
2020 |
||
|
11 |
Рязанская область |
2019 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
12 |
Смоленская область |
2017 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
13 |
Тамбовская область |
2018 |
2035 |
2013 |
2024 |
||
|
14 |
Тверская область |
2013 |
2030 |
2015 |
2020 |
||
|
15 |
Тульская область (основные направления деятельности правительства) |
2016
|
2021 |
2014 |
2025 |
||
|
16 |
Ярославская область |
2014 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
17 |
Москва |
нет докум. |
- |
2012 |
2020 |
||
|
18 |
Московская область |
2018 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
|
Уральский ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Курганская область |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
2 |
Свердловская область |
2015 |
2030 |
2016 |
2024 |
||
|
3 |
Тюменская область |
Проект 2018 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Ханты-Мансийский автономный округ |
2010 Изм. 2017 |
2030 |
2010 |
2020 |
||
|
5 |
Челябинская область |
Проект 2018 |
2035 |
2017 |
2025 |
||
|
6 |
Ямало-Ненецкий автономный округ |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2021 |
||
|
|
Дальневосточный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Амурская область |
2018 |
2025 |
2013 |
2025 |
||
|
2 |
Приморский край |
2018 |
2030 |
2012 |
2021 |
||
|
3 |
Хабаровский край |
2018 |
2030 |
2012 |
2020 |
||
|
4 |
Республика Саха (Якутия) |
2018 |
2024 |
2017 |
2026 |
||
|
5 |
Республика Бурятия |
2011 |
2035 |
2013 |
2020 |
||
|
6 |
Забайкальский край |
2007 |
2022 |
2014 |
2025 |
||
|
7 |
Сахалинская область |
2011 |
2025 |
2016 |
2020 |
||
|
8 |
Камчатский край |
2010 |
2030 |
2013 |
2025 |
||
|
9 |
Еврейская автономная область |
2010 |
2030 |
2013 |
2025 |
||
|
10 |
Магаданская область |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
11 |
Чукотский автономный округ |
2010 |
2025 |
2013 |
2020 |
||
|
|
Южный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Краснодарский край |
2017 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
2 |
Ростовская область |
Проект 2015 |
2030 |
2013 |
2019 |
||
|
3 |
Волгоградская область |
2008 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Астраханская область |
2010 |
2020 |
2013 |
2029 |
||
|
5 |
Республика Адыгея |
2018 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
6 |
Республика Калмыкия |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2020 |
||
|
7 |
Республика Крым |
2017 |
2030 |
2016 |
2025 |
||
|
8. |
Севастополь |
2017 |
2030 |
2017 |
2022 |
||
|
|
Приволжский ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Ульяновская область |
2015 |
2030 |
2013 |
2020 |
||
|
2 |
Пензенская область |
2007 |
2035 |
2014 |
2022 |
||
|
3 |
Республика Мордовия |
2008 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Республика Чувашия |
2014 |
2035 |
2011 |
2020 |
||
|
5 |
Республика Башкортостан |
2018 |
2030 |
2018 |
??? |
||
|
6 |
Республика Татарстан Изменения |
2015 |
2030 |
2014 2018 |
2025 |
||
|
7 |
Нижегородская область Проект Изменения |
2015
|
2020 2035 |
2014
2018 |
2023 |
||
|
8 |
Самарская область Изменения |
2017 |
2030 |
2013 2018 |
2020 |
||
|
9 |
Пермский край |
|
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
10 |
Оренбургская область
Изменения |
|
2020 2030 |
2013
2018 |
2020 |
||
|
11 |
Удмуртская Республика Изменения |
2009 |
2025 |
2013 2018 |
2020 |
||
|
12 |
Кировская область проект |
2015 2018 |
2035 |
2013 |
2021 |
||
|
13 |
Республика Марий Эл Изменения |
2018 |
2030 |
2012 2018 |
2025 |
||
|
14 |
Саратовская область Изменения |
|
2030 |
2013 2018 |
2020 |
||
|
|
Северо-Западный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Республика Карелия |
2018 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
2 |
Республика Коми |
2019 |
2035 |
2016 |
2020 |
||
|
3 |
Архангельская область |
2019 |
2035 |
2013 |
2025 |
||
|
4 |
Вологодская область |
2016 |
2030 |
2013 |
2020 |
||
|
5 |
Калининградская область |
2010 |
2020 |
2013 |
2020 |
||
|
6 |
Ленинградская область |
2016 |
2025 |
2018 |
2025 |
||
|
7 |
Мурманская область |
2019 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
8 |
Ненецкий автономный округ проект |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2025 |
||
|
9 |
Новгородская область |
2019 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
10 |
Псковская область |
2011 |
2020 |
2014 |
2020 |
||
|
11 |
Санкт-Петербург |
2019 |
2035 |
2017 |
2022 |
||
|
|
Сибирский федеральный округ |
|
|
|
|
||
|
1 |
Республика Алтай |
2012 |
2025 |
2016 |
2025 |
||
|
2 |
Республика Тыва |
2019 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
3 |
Республика Хакасия |
2019 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
4 |
Алтайский край |
2019 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
5 |
Красноярский край |
2019 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
6 |
Иркутская область (проект) |
2019 |
2030 |
2019 |
2024 |
||
|
7 |
Кемеровская область |
2018 |
2035 |
2014 |
2025 |
||
|
8 |
Новосибирская область |
2019 |
2030 |
2015 |
2020 |
||
|
9 |
Омская область |
2013 |
2025 |
2014 |
2025 |
||
|
10 |
Томская область |
2015 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
|
Северо-Кавказский ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Республика Дагестан изменения |
2011 |
2025 |
2014 2019 |
2025 |
||
|
2 |
Республика Северная Осетия-Алания |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
3 |
Ставропольский край |
2009 |
2025 |
2018 |
2021 |
||
|
4 |
Республика Ингушетия изменения |
2009 с 17.08.2016 |
2030 |
2014 17.01. 2019 |
2020 |
||
|
5 |
Кабардино-Балкарская республика изменения |
2016
16.02.2018 |
2034 |
2013
7.03.2019 |
2020 |
||
|
6 |
Карачаево-Черкесская республика изменения |
2014 5.02.2016 |
2035 |
01.01.2019 |
2024 |
||
|
7 |
Чеченская республика изменения |
2012 10.12.2018 г. |
2025 |
2014 |
2020 26.12.2018 . |
||
На третьем этапе разработаны:
– инструмент сопоставления временных горизонтов планирования для действующих стратегических документов (см. табл. 2);
– матрица для анализа стратегий социально-экономического развития субъектов РФ (см. табл. 3.)
Ниже для примера приведены данные по анализу стратегических документов Уральского федерального округа.
Таблица 2
Горизонт планирования стратегических документов,
Уральский федеральный округ (сопровождается диаграммой)
|
|
Регион |
Стратегия СЭР |
Государственная программа развития образования |
||
|
Дата принятия |
Дата окончания |
Дата принятия |
Дата окончания |
||
|
1 |
Курганская область |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
|
2 |
Свердловская область |
2015 |
2030 |
2016 |
2024 |
|
3 |
Тюменская область |
Проект 2018 |
2030 |
2014 |
2020 |
|
4 |
Ханты-Мансийский автономный округ |
2010 |
2030 |
2010 |
2020 |
|
5 |
Челябинская область |
Проект 2018 |
2035 |
2017 |
2025 |
|
6 |
Ямало-Ненецкий автономный округ |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2021 |
Три стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа являются действующими документами (Курганская и Свердловская области, Ханты-мансийский автономный округ), три имеют статус проекта (все разработаны в 2018 г. и находятся на стадии обсуждения – Тюменская и Челябинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ). Можно также заметить, что горизонт планирования Государственных программ развития образования сильно отстает от соответствующих им стратегий, что вызвано, по-видимому, спецификой системы стратегического планирования.
Во всех стратегиях и проектах существуют разделы, посвященные развитию образования, что выгодно отличает их от стратегий социально-экономического развития предыдущего периода, разработанных до 2020 г. Анализ стратегий по направлениям деятельности Министерства просвещения показал следующие результаты: наиболее подробно в стратегиях освещены вопросы, связанные с развитием общего и среднего профессионального образования, слегка затронуты сферы воспитания, дополнительное образование, работа с одаренными детьми и профессиональная подготовка педагогических кадров; не уделяется должного внимания инклюзивному образованию, социально-педагогической поддержке отдельных категорий обучающихся.
Анализ состояния системы образования приведен в стратегиях трех субъектов, при этом в Курганской области актуальные проблемы и достижения системы образования изложены довольно подробно, в Свердловской области кратко перечислены проблемы, в Тюменской области выделены достижения. В трех других субъектах анализа ситуации по вопросам развития образования не приведены.
Основной отличительной чертой данных стратегий является программно-целевой подход к разработке данных документов, в которых формулируются цели, направленные на налаживание нормального функционирования системы образования (обеспечение доступности дошкольного образования для детей раннего возраста (до 3-х лет)), либо заимствованы из государственных программ (организовать работу детского технопарка «Кванториум», внедрить ФГОС ОО или ввести в систему образования региона компетентностный подход).
Представленные в стратегиях цели развития образования разделены по уровням и сопровождаются постановкой задач по их реализации, что в целом позволяет сделать вывод о диагностичности заявленных целей. Меры и механизмы реализации стратегии представлены в одном субъекте, индикаторы и показали развития образования на должном уровне представлены в трех субъектах из шести, что делает затруднительным оценку развития системы образования данных субъектов по окончании планируемого периода.
Таким образом, создание электронного банка данных в облачном хранилище позволило решить следующие задачи:
– отбор, систематизация и хранение ДСП;
– отслеживание актуальности анализируемых ДСП;
– налаживание взаимодействия различных групп проекта;
– отражение результатов исследования: анализа и обобщения практики применения отраслевых, межотраслевых и региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования, включая учет региональной специфики развития системы образования в документах стратегического планирования регионального и макрорегионального уровней.
1. Alekseev N.G. Normy strategicheskogo myshleniya. Strategicheskoe planirovanie v municipal'nom upravlenii. Pod red. A.E. Balobanov, O.I. Genisaretskiy. Strategicheskoe planirovanie v municipal'nom upravlenii (Vvedenie v predmet. Uchebnoe posobie dlya municipal'nyh upravlyayuschih). - M.: MONF, 2000. - 292 s.
2. Gart B.L. Strategiya nepryamyh deystviy: - M.: Astrel'; Vladimir: VKT, 2012. - 508 s.
3. Krasnov S.I. Logika razvitiya regional'nyh innovacionnyh obrazovatel'nyh sistem v social'no-kul'turnom proektirovanii (na materiale issledovaniy eksperimental'nyh ploschadok Permskoy oblasti i Yugo-zapadnogo okruga goroda Moskvy 1991-2015 gg.) // Zhurnal pedagogicheskih issledovaniy. - T. 3. - №4. - 2018. - S. 15-36.
4. Tehnicheskie standarty razrabotki strategii social'no-ekonomicheskogo razvitiya sub'ekta RF. Predlozhenie dlya Ministerstva regional'nogo razvitiya RF/ Fond «Centr strategicheskih razrabotok «Severo-Zapad» Rossiya, Sankt-Peterburg/ 2006. - 7 C.
5. Ozhegov S.I. Slovar' russkogo yazyka: Ok. 53 000 slov / Pod obsch. red. prof. L. I. Skvorcova. - 24-e izd., ispr.. - M.: Oniks, Mir i Obrazovanie, 2007. - 1200 s. ISBN 5-488-00727-X, 5-94666-347-X.
6. Federal'nyy zakon ot 28 iyunya 2014 g. N 172-FZ "O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" (s izmeneniyami i dopolneniyami). Sistema GARANT: http://base.garant.ru/70684666/#ixzz5p6r14xjK
